II SAB/Wa 44/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Anna Mierzejewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie Zarządzenia Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] września 2011 r. – w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Krajowej Rady Biegłych Rewidentów na rzecz D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. D. P., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o dostarczenie kserokopii następujących dokumentów: - postanowienia nr [...] w sprawie przyjęcia procedury wpisu do rejestru biegłych rewidentów, - postanowienia nr [...] w sprawie uznania obowiązku obligatoryjnego doskonalenia zawodowego za spełniony, - postanowienia nr [...] i nr [...] w sprawie zwolnienia z odbycia obligatoryjnego doskonalenia zawodowego, - wszystkich zarządzeń wydanych przez Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów obecnej kadencji. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. (doręczonym D. P. w dniu 21 grudnia 2011 r.) udostępniła żądane informacje, z tym że zarządzenie Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, zostało udostępnione wnioskodawcy po uprzedniej anonimizacji danych dotyczących kategorii zaszeregowania, stawek dodatku funkcyjnego przewidzianych dla poszczególnych stanowisk oraz anonimizacji kwot wynagrodzenia przewidzianych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. D. P. zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o udostępnienie przedmiotowego zarządzenia z dnia [...] września 2011 r., bez dokonywania anonimizacji danych. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., podtrzymała stanowisko opowiadające się za koniecznością anonimizacji danych zawartych w zarządzeniu. D. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r. zarzucił Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu zarządzenia Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] września 2011 r. bez anonimizacji danych oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów przedmiotowe zarządzenie, które zostało poddane anonimizacji, nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, a zawarte w nim dane poddane anonimizacji odnoszą się do pracowników Biura KIBR, opłacanych nie ze środków publicznych, ale tylko i wyłącznie z pieniędzy członków samorządu zawodowego biegłych rewidentów. Ponadto organ stwierdził, że omawiane zarządzenie zostało wydane przez Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów jako kierownika jednostki, który nie jest, zdaniem Rady, ani organem w strukturze KIBR, ani organem państwowym, przez co wydane i poddane anonimizacji zarządzenie nie spełnia wymogu dokumentu urzędowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie jako p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Przepis art. 4 pkt 1-5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Rada Biegłych Rewidentów – jako organ samorządu zawodowego – jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zauważyć należy, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd lub poprzez sięganie do publikatora. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. Zarządzenie Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] września 2011 r., zmieniające zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie regulaminu wynagradzania pracowników Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, zostało co prawda udostępnione wnioskodawcy, ale po uprzedniej anonimizacji danych dotyczących kategorii zaszeregowania, stawek dodatku funkcyjnego przewidzianych dla poszczególnych stanowisk oraz anonimizacji kwot wynagrodzenia przewidzianych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania. Nie można mieć wątpliwości, że objęte ww. wnioskiem skarżącego zarządzenie Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zawiera wiadomości o majątku samorządu zawodowego obejmującym ogół pasywów i aktywów podmiotu, świadczy również o sposobie dysponowania tym majątkiem przez samorząd zawodowy. Przez dysponowanie majątkiem należy rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych (por. S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., System Informacji Prawnej Lex). Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów zawartym w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. podtrzymanym w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., iż objęte wnioskiem umowy mogą zostać udostępnione dopiero po zanonimizowaniu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy – jak w sprawie niniejszej – żądana informacja w postaci ww. umów istnieje, organ był obowiązany do jej udostępnienia po analizie, czy w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skierowanie do skarżącego pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. o treści: "Krajowa Rada Biegłych Rewidentów opowiada się za koniecznością anonimizacji danych zawartych w zarządzenia Prezesa nr [...] z dnia [...] września 2011 r." nie może być uznane za zgodną z wyżej cytowanymi przepisami reakcję na wniosek o udostępnienie danych. Oceniając okoliczności sprawy, Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, toteż zobowiązał Krajową Radę Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie udostępnienia Zarządzenia Prezesa nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co umożliwiłoby stronie ewentualne wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Sąd wziął pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględnił także podjęte przez organ czynności, które ocenił jako nieprawidłowe. W konsekwencji dokonanej oceny, Sąd nie uznał, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji wyroku.