II SAB/Wa 440/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku J. K. z dnia 13 września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. K. kwotę 106,80 (sto sześć 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 13 września 2012 r. J. K. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie mu kopii raportów za lipiec oraz sierpień 2012 r. przygotowanych przez konsultantów (w rozumieniu warunków kontraktowych FIDIC) dla następujących zadań inwestycyjnych (w nawiasach podano nazwy podmiotów należących do konsorcjów przygotowujących raporty na podstawie umów zawartych z GDDKiA na zarządzanie poszczególnymi kontraktami): [...] Jednocześnie wnioskodawca określił, że prosi o udostępnienie żądanych informacji w formie elektronicznej, jeżeli jest to możliwe - w zgodzie z obowiązującą w Polsce Konwencją o prawach osób niepełnosprawnych (w szczególności w formie umożliwiającej "czytanie" maszynowe, a więc w formie np. dokumentów tekstowych PDF z osadzoną grafiką, a nie skanów w formie bitmap. Przy pomocy dowolnej techniki przesyłania plików w internecie (np. umieszczając na serwerze FTP GDDKiA lub publikując w BIP), a jeżeli nie jest to technicznie możliwe – poprzez przesłanie na adres e-mail [...], zachowując jednak maksymalny rozmiar pojedynczej wiadomości e-mail 24 MB. Organ w odpowiedzi przesłanej w dniu [...] września 2012 r. drogą elektroniczną poinformował J. K., że wnioskowane przez niego Raporty opracowywane są na wewnętrzne potrzeby GDDKiA. Raport Konsultanta stanowi w swej istocie opinię mającą jedynie charakter poznawczy dla zarządzającego kontraktem. Zatem uznać należy, iż nie stanowi on informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej stanowiącej jedynie część Raportu poprzez sporządzenie wyciągu z raportu stanowi przetworzenie informacji. Uzyskanie informacji przetworzonej uwarunkowane jest zaś wykazaniem, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne nie tylko dla interesu wnioskodawcy, ale także dla innych obywateli. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że na realizowanych przez GDDKiA kontraktach prowadzone są strony internetowe, na których zamieszczane są informacje dotyczące ogólnych danych o kontraktach, dokumentacja fotograficzna oraz bieżące informacje w zakresie zaawansowania rzeczowo-finansowego, które są ogólnodostępne dla wszystkich zainteresowanych obywateli, podając wykaz adresów prowadzonych stron internetowych dla wnioskowanych kontraktów. W dniu 1 października 2012 r. J. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez niego we wniosku z dnia 13 września 2012 r. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z jego wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wnioskowane przez niego raporty przygotowywane są na podstawie umów zawieranych między GDDKiA i konsorcjami firm specjalizujących się w nadzorze nad realizacją inwestycji infrastrukturalnych. Raporty miesięczne mają za zadanie informować inwestora (GDDKiA) o postępie prac przy realizacji prac budowlanych (oraz ewentualnie projektowych, gdy wchodzi to w zakres zamówienia). Raporty miesięczne konsultantów stanowią zatem w istocie szczegółowy opis stanu realizacji inwestycji drogowej, wraz z analizą wewnętrznych i zewnętrznych czynników mogących powodować na przykład opóźnienia robót lub wzrost kosztów budowy. Raporty miesięczne wpisują się zatem w definicję informacji publicznej jako "informacji o określonych faktach i stanach". Skarżący zaznaczył jednocześnie, że realizacja inwestycji drogowych, będąca jednym z podstawowych zadań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, finansowana jest ze środków publicznych i w sposób oczywisty stanowi sprawę publiczną. W związku z powyższym, wszelkie informacje odnoszące się do przebiegu realizacji tych inwestycji, a więc również przygotowywane przez Konsultantów na zlecenie GDDKiA dokumenty opisujące postęp prac, stanowią informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 5 opisuje wprawdzie okoliczności mogące powodować ograniczenie prawa do informacji publicznej, jednak organ w swojej odmowie nie wykazał zaistnienia takich okoliczności. Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie wyłączają natomiast dokumentów przygotowywanych na wewnętrzne potrzeby z zakresu informacji publicznej, więc o ile dokumenty te dotyczą spraw publicznych i służą organowi do wykonywania jego zadań, to stanowią informację publiczną. Także sama okoliczność, iż wnioskowane dokumenty przygotowane były przez podmioty zewnętrzne, a nie bezpośrednio przez skarżony organ, nie zmienia faktu, iż stanowią one informację publiczną. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że raporty miesięczne, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, są dokumentami sporządzonymi na wewnętrzne potrzeby zamawiającego, w związku z zarządzaniem realizowanym Kontraktami. Raporty miesięczne sporządzane są przez Konsultanta i zawierają m. in. szczegółowe informacje na temat wykonywanych przez zespół ekspertów prac i kontrolnych badań laboratoryjnych, informacje o postępie robót, uzyskanym poziomie i jakości robót, sprawach finansowych, roszczeniach wykonawcy i etapie ich rozpatrywania, zaangażowanie sił i środków wykonawcy, a także opis występujących problemów w realizacji inwestycji i propozycje ich rozwiązania. Niejednokrotnie Konsultant zamieszcza też w raporcie miesięcznym subiektywną analizę i ocenę sytuacji i zdarzeń na budowie, które mogą być wykorzystywane w zarządzaniu kontraktem i nie powinny być przekazywane osobom postronnym. Informację publiczną stanowią natomiast wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Na poparcie powyższego stanowiska organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Organ podkreślił jednocześnie, że wniosek skarżącego został rozpoznany i udzielona mu została odpowiedź w formie przewidzianej przepisami prawa. Niedopuszczalne było natomiast wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący ustosunkował się do powyższej odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r., w którym podtrzymał stanowisko, że wnioskowana przez niego informacja stanowi informację publiczną. Na wezwanie Sądu organ przy piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2012 r. przedstawił raport miesięczny za lipiec 2012 r. dotyczący inwestycji [...] przygotowany przez firmę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przepis art. 4 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) stanowi natomiast, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931), minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach przygotowania budowy i eksploatacji autostrad, działającym przy pomocy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W świetle powyższych uregulowań nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez J. K. informacja w postaci kopii raportów miesięcznych za lipiec oraz sierpień 2012 r. przygotowanych przez konsultantów (w rozumieniu warunków kontraktowych FIDIC) dla inwestycji drogowych: [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci raportów miesięcznych za lipiec oraz sierpień 2012 r. przygotowanych przez Konsultantów na podstawie umów zawieranych między GDDKiA i konsorcjami firm specjalizujących się w nadzorze nad realizacją inwestycji infrastrukturalnych spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem realizacji przez GDDKiA zadań publicznych. W świetle art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych, do obowiązków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy wykonywanie zadań związanych z przygotowywaniem i koordynowaniem budowy autostrad płatnych. W ramach realizacji tych zadań GDDKiA jest uprawniony m. in. do kontroli budowy autostrad w zakresie przestrzegania warunków umowy o budowę (art. 63d ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym). Raporty miesięczne przygotowywane przez Konsultantów z firm specjalizujących się w nadzorze nad realizacją inwestycji infrastrukturalnych mają za zadanie informować GDDKiA o postępie prac związanych z budową autostrady oraz przestrzeganiu przez wykonawcę warunków określonych w umowie o jej budowę. Raporty miesięczne zawierają opis stanu realizacji inwestycji drogowej, wraz z analizą wewnętrznych i zewnętrznych czynników mogących wpływać na opóźnienia w realizacji robót lub wzrost kosztów budowy. Jak wskazywał natomiast wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów. (vide: wyroki NSA - z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). W świetle powyższych rozważań, zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi raportami za lipiec oraz sierpień 2012 r., przygotowanymi przez Konsultantów, dotyczącymi realizacji wskazanych we wniosku inwestycji drogowych, a raporty te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli zaś żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Rozpatrując wniosek J. K., organ mógł zatem albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14–dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.