II SAB/Wa 440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierza Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad grzywnę w wysokości 1000,- (jeden tysiąc złotych), 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący T. L. wnioskiem z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r., zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie przesłania kserokopii: 1. umów na pełnienie funkcji Konsultanta podpisanych w latach 2008, 2009, 2010, 2011, oraz do 31 października 2012 r., 2. umów na roboty budowlane podpisanych w latach 2008, 2009, 2010, 2011, oraz do 31 października 2012, przy czym informacje w zakresie umów na roboty budowlane dotyczą: a) budowy nowych dróg krajowych i autostrad realizowanych w ramach kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, b) remontach i przebudowach dróg krajowych i autostrad realizowanych w ramach kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, c) zamówień publicznych przekraczających próg określony w ustawie – Prawo zamówień publicznych w wysokości 14.000 euro, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udzielenia informacji na powyższy wniosek. W tej sytuacji skarżący złożył w dniu [...] stycznia 2013 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r. skarżący T. L. zarzucił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu wyroku, nałożenie na organ grzywny i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast powołał się na opisany powyżej stan faktyczny sprawy i przywołał w tym względzie orzecznictwo sądów, zaś orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa w zakresie bezczynności oraz nałożenie grzywny ma na celu – w jego ocenie – zdyscyplinowanie organu do właściwego traktowania wnoszących o udzielenie informacji publicznej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Następnie odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne w zakresie merytorycznym sprawy stwierdził, że długotrwałość postępowania wynika z szerokiej materii objętej wnioskiem skarżącego i obciążenia pracą organu, zaś – w jego ocenie – bezzasadny jest wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, bowiem ma on zastosowanie w przypadku bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia sprawy, a nie w przypadku skargi na decyzję administracyjną. Ponadto brak jest również przesłanek świadczących, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia złożenia skargi, była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Z kolei według art. 149 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z treścią art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Z kolei według art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może się zwrócić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie natomiast, skarżący po doręczeniu mu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], w dniu [...] stycznia 2013 r. złożył od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W tym miejscu stwierdzić ponadto należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), a do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (§ 5). Natomiast według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad do chwili złożenia skargi, a więc do dnia [...] marca 2013 r., nie rozpatrzył złożonego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., tj. przez okres przekraczający podane wyżej terminy. Stąd też bezspornym jest, że do tego momentu postępowanie zostało bez żadnego powodu "zatrzymane" i wobec powyższego skarga na jego bezczynność jest zasadna. Z drugiej strony, skoro jednak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrzył wniosek decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a zatem już po złożeniu skargi, to w tej części należało postępowanie umorzyć. Jednocześnie z drugiej strony Sąd dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został – co już wyżej wskazano – rozpoznany po przeszło 6 miesiącach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącego o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy, to takie działanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad świadczy z jednej strony o braku należytej staranności i rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do skarżącego. Reasumując, taka pasywna i niczym niewytłumaczalna postawa organu uzasadnia – zdaniem Sądu – stanowisko, iż owa bezczynność ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przeto w celu zdyscyplinowania i zlikwidowaniu takiej opieszałości na przyszłość w działaniu organu, który w tym względzie winien świecić przykładem, zasadnym jest również wymierzenie wnioskowanej grzywny, zaś jej wysokość jest adekwatna – zdaniem Sądu – do stopnia zawinienia i mieści się w najniższych granicach przewidzianych w art. 154 § 6 P.p.s.a. Tym bardziej owe rozstrzygnięcie jest zasadne, że decyzja nie była podejmowana kolegialnie, co siłą rzeczy mogłoby przedłużyć postępowanie. Jednak przyjmując nawet hipotetycznie taki stan rzecz, to postępowanie winno trwać nie dłużej niż dwa miesiące, a nie przeszło 6 miesięcy. Dodać w tym miejscu należy organowi, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest skarga na decyzję, lecz skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku