II SAB/Wa 440/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. uzupełnionego w dniu [...] maja 2017 r. I. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku A. H. z dnia [...] marca 2017 r. uzupełnionego w dniu [...] maja 2017 r.; II. stwierdza, że przewlekłość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje na rzecz skarżącej A. H. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (słownie: jednego tysiąca złotych); IV. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej A. H. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. H. w dniu [...] marca 2017 r. skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708); zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., zawiadomił stronę, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2017 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, a co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Tego samego dnia organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. A. H. uzupełniła wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., informując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej z dnia [...] maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] maja 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z dnia [...] marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawczynię. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawczynię, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., co wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Równocześnie organ wyjaśnił, że wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, jak też wystąpił do IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto wskazał, że wystąpiono do formacji, w której wnioskodawczyni pełniła służbę, z prośbą o weryfikację okresów służby strony pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. Tego samego dnia organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji i Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawczyni. A. H. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpatrzeniu wniosku w wyznaczonym terminie w sprawie o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że sprawa zostanie rozstrzygnięta bezzwłocznie po zgromadzeniu materiału dowodowego. Wskazał, że do dnia [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz z IPN, natomiast nie otrzymał odpowiedzi z formacji, w której pełniła służbę. Zaznaczył, że bez tej dokumentacji organ nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym rozpoznanie wniosku będzie możliwe po skompletowaniu dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. A. H. pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. złożyła skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r., uzupełnionego w dniu [...] maja 2017 r., wnosząc o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 14.000,00 zł oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że pomimo przedłożenia wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ do dnia złożenia skargi nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. W jej ocenie działania organu są pozorne i przedłużają postępowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i wskazał, że stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy determinuje wydłużenie terminu jej załatwienia. Organ stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy potrzebuje realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie decyzji w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię ustawową regulującą wysokość zaopatrzenia emerytalno-rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował też, że wpłynęła znaczna liczba spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4480). Reasumując organ stwierdził, że przekroczenie terminów załatwiania przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego lecz czynników obiektywnych. Organ zakwestionował żądanie zasądzenia sumy pieniężnej, bowiem nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zbiera materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem A. H. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. wystąpiła do MSWiA z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącym w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na przewlekłość organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu [...] marca 2017 r., uzupełnionym w dniu [...] maja 2017 r., do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia wniesienia skargi na przewlekłość i dalej do dnia [...] sierpnia 2018 r., nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Następnie organ pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury i równocześnie poinformował skarżącą o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 K.p.a. aż do dnia [...] sierpnia 2017 r. Takie działanie organu, na tym etapie postępowania było, w ocenie Sądu, prawidłowe i uzasadnione złożonością sprawy oraz potrzebą zwrócenia się do innych organów o niezbędne do jej rozstrzygnięcia informacje. Kolejną czynność zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji organ podjął dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. informując skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2018 r. Sytuacja ta jest tym bardziej naganna, że Zakład Emerytalno - Rentowy MSW udzielił odpowiedzi na wskazane pismo już w dniu [...] czerwca 2017 r. dołączając decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz renty inwalidzkiej oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię informacji IPN o przebiegu służby skarżącej. Licząc od tej daty przez okres ponad miesiąca organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (ponaglenie) organ ponownie poinformował, że rozpoznanie wniosku nastąpi do dnia [...] maja 2018 r. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 17 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku A. H., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku A. H. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tj. ponad 17 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że pismami z dnia [...] sierpnia 2018 r. i [...] stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącą, iż sprawa powinna być załatwiona do dnia [...] maja 2018 r., zaś faktycznie decyzję wydano w dniu [...] sierpnia 2018 r., nie informując skarżącej o kolejnym przedłużeniu postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 K.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 K.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.