II SAB/Wa 444/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania pkt 1, 3, 4 wniosku skarżącego P. B. z dnia [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego P. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. B. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej (dalej: Organ, MON) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej odnośnie do wykonywania czynności ochronnych wobec A. M. (dalej: AM) prowadzonych przez Oddział [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] w zakresie wskazania: 1) na podstawie jakich zidentyfikowanych zagrożeń Organ wyraził zgodę na ochronę AM w 2018 r.; 2) jakie dokumenty do wniosku z [...] stycznia 2018 r. w zakresie wydania decyzji w sprawie czynności ochronnych (pismo nr [...] z [...] stycznia 2018 r.) dołączył AM; 3) czy jakieś dokumenty potwierdzające zasadność wniosku zostały dostarczone w okresie późniejszym; 4) czy zakres i celowość ochrony były analizowane w kolejnych latach, tj. 2019, 2020, 2021, 2022, 2023, a jeżeli tak, to jakie były wyniki tych analiz i na podstawie jakich przesłanek utrzymano na niezmienionym poziomie sposób ochrony AM. Pismem z 28 marca 2025 r. Organ zawiadomił Skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpoznanie wniosku do [...] kwietnia 2025 r. Pismem z 16 kwietnia 2025 r. Organ poinformował Skarżącego, że zgoda na ochronę AM była realizowana na podstawie § 1 pkt 6 rozporządzenia MON z 28 grudnia 2001 r. w sprawie osób, w stosunku do których Żandarmeria Wojskowa wykonuje czynności ochronne, oraz zakresu i trybu współdziałania Żandarmerii Wojskowej z Biurem Ochrony Rządu (Dz. U. z 2019 r., poz. 92; dalej: rozporządzenie z 2001 r.). AM złożył wniosek do M. B. - ówczesnego MON - o objęcie ochroną przez Żandarmerię Wojskową (dalej: ŻW). MON wyraził zgodę poprzez złożenie adnotacji na wniosku i własnoręcznie podpisał się pod tą adnotacją. Wniosek nie zawierał załączników. Szczegółowe informacje dot. sposobu i zakresu ochrony uprawnionych osób nie stanowią informacji publicznej. W skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt Organowi oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zakres informacji udostępnionej przez Organ nie był w pełni zgodny z przedmiotem wniosku. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na wniosek. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przepisach p.p.s.a. nie wyjaśniono, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) podmiot obowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że jej nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), o odrębnym trybie dostępu do niej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub o tym, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w podmiotowych i przedmiotowych ramach norm wynikających z u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie i terminie oraz czy, jeśli udzielono żądanej informacji, została ona udzielona w pełni (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n. oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). Oceniana według powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości ani Sądu, ani Stron, że Organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a to na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór między Stronami dotyczy za to kwestii uznania niektórych żądanych przez Skarżącego danych za informację publiczną oraz tego, czy Organ wyczerpująco odpowiedział na wniosek Skarżącego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odczytywanym w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja) pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć informację o sprawach publicznych, tj. o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania władzy publicznej lub gospodarowania środkami publicznymi, przy czym stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 18 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 12 ze zm.; dalej: u.ż.w.) zadania, o których mowa w ust. 1, ŻW wykonuje poprzez wykonywanie czynności ochronnych w stosunku do uprawnionych osób. Zgodnie z § 1 pkt 6 nieobowiązującego już rozporządzenia z 2001 r. (§ 1 ust. 1 pkt 5 obowiązującego obecnie rozporządzenia MON z 28 grudnia 2018 r. w sprawie osób, w stosunku do których Żandarmeria Wojskowa wykonuje czynności ochronne, oraz zakresu i trybu współdziałania Żandarmerii Wojskowej ze Służbą Ochrony Państwa - Dz.U. z 2019 r., poz. 92; dalej: rozporządzenie z 2018 r.) ŻW wykonuje czynności ochronne wobec innych osób na podstawie odrębnej decyzji MON. Powyższe obowiązki ŻW wykonuje jako zadania publiczne, wykorzystując środki publiczne. Sąd nie podziela zatem stanowiska Organu, jakoby szczegółowe informacje dotyczące sposobu i zakresu ochrony uprawnionych osób nie stanowiły informacji publicznej, bowiem wiadomości dotyczące zarówno przyczyn przydzielenia ochrony, jak również sposobu realizacji i przesłanek jej odebrania stanowią informację publiczną (jakkolwiek jej udostępnianie może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - por. wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 7360/21). Warto przy tym zauważyć, że Organ tak naprawdę w ogóle nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek w zakresie punktu 1 i 4, ponieważ zawarte w tych punktach pytania dotyczyły podstawy faktycznej przyznania ochrony, a nie sposobu jej realizacji. W odpowiedzi Organ nie uwzględnił również pytania zawartego w punkcie 3 wniosku, bowiem zdanie "wniosek nie zawierał załączników" nie potwierdza ani nie wyklucza możliwości dołączenia dokumentów do wniosku o przyznanie ochrony już po jego złożeniu. Sąd zobowiązał zatem Organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w zakresie punktów 1, 3 i 4. Wykonując zobowiązanie Sądu, Organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Strony są za to zgodne - a Sąd ich zapatrywanie podziela - że Organ prawidłowo odpowiedział Skarżącemu na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ poinformował Skarżącego w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., o przedłużeniu terminu na rozpoznanie wniosku do [...] kwietnia 2025 r. Odpowiadając zatem prawidłowo na punkt 3 wniosku pismem z 16 kwietnia 2025 r. nie uchybił terminowi, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a zatem nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 3 wniosku, toteż w tym zakresie Sąd skargę oddalił. Stwierdzenie, że bezczynność danego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzecznictwo zarezerwowało dla niemających racjonalnego uzasadnienia, jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, oraz w powołanym tam orzecznictwie). Zaliczono do nich m.in. rozpoznanie wniosku ze znaczącym uchybieniem terminu (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15), niewykonywanie prawomocnego wyroku zobowiązującego do rozpoznania wniosku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17), długotrwałe ignorowanie wniosku (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 570/23) lub obstrukcja przejawiająca się niekonsekwentnym stosowaniem kolejnych instytucji prawnych, dającym jedynie pretekst do nieudostępniania wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 748/23). W ocenie Sądu bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku Skarżącego, a jego bezczynność wynikła z błędnej interpretacji prawa; poza tym w zakresie, w którym prawidłowo rozpoznał wniosek Skarżącego, dokonał wymaganych czynności w ustawowym terminie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 100 zł.