II SAB/Wa 447/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy J. na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. 1. zobowiązuje Platformę Obywatelską Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Wójta Gminy J. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Wójta Gminy J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii politycznej Platformy Obywatelskiej RP w przedmiocie udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2013 r. Pełnomocnik wniósł w skardze o: 1) zobowiązanie Platformy Obywatelskiej RP do udzielenia w terminie 14 dni informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem, 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od skarżonego podmiotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący zwrócił się do partii politycznej Platformy Obywatelskiej RP o udzielenie informacji publicznej w zakresie zamieszczenia logo Platformy Obywatelskiej RP w Biuletynie [...] Gazecie Gminnej wydawanej przez radnego [...] (rok 2012, nr 1, miesiąc wydania: grudzień) oraz w zakresie zasad finansowania przez partię wydawania tej gazety. W związku z powyższym skarżący wniósł w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udzielenie informacji publicznej na następujące pytania: "- czy Platforma Obywatelska RP w jakikolwiek sposób uczestniczy w wydawaniu tej gazety? - czy Gazeta Gminna Biuletyn [...]"sygnowana" przez radnego Gminy [...] finansowana jest z funduszy partii politycznej Platformy Obywatelskiej RP? Jeżeli tak - to na jakich zasadach, w jakiej wysokości, i jakie konkretnie czynności związane z wydaniem gazety (np. druk, skład, kolportaż) są finansowane z funduszy partii? - w jakim dokumencie uregulowane są zasady korzystania z logo Platformy Obywatelskiej RP? - czy członkowie partii politycznej Platforma Obywatelska RP mogą posługiwać się logo tej partii? Jeśli tak to na jakich zasadach i w jakich celach? - czy osoby fizyczne i prawne nie będące członkami partii politycznej Platforma Obywatelska RP mogą posługiwać się logo tej partii? jeżeli tak, to na jakich zasadach i w jakich celach? - czy partia polityczna Platforma Obywatelska RP, poprzez oznakowanie przedmiotowej gazety przez radnego [...] logiem partyjnym, bierze odpowiedzialność za treść znajdujących się w niej tekstów?". W pisemnej odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [... lutego 2013 r. Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP wskazał, że żądana informacja o przyczynach i zasadach umieszczania logo Platformy Obywatelskiej RP na wydawnictwach, a także ewentualnym finansowaniu przez partię ich publikacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] marca 2013 r. skarżący ponownie wezwał do udzielenia wnioskowanych informacji, nie otrzymał jednak żadnej odpowiedzi. Nie zgadzając się ze stanowiskiem przywołanym w ww. piśmie strona skarżąca wskazała, iż z treści art. 11 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924) wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania. W piśmiennictwie zauważa się przy tym, że poza ogólną zasadą jawności finansowania partii politycznych, wyrażoną w Konstytucji RP oraz w ustawie o partiach politycznych, ustawodawca nie określił żadnych bezpośrednich uprawnień członków społeczeństwa do zasięgania informacji o działalności poszczególnych ugrupowań politycznych. Zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy. Jeżeli zatem partia polityczna prowadzi działalność wydawniczą, wydając gazetę to finansuje ją m.in. z pieniędzy pochodzących z subwencji, a więc z budżetu Skarbu Państwa. Wyborcy - obywatele są uprawnieni by wiedzieć, na co partia przeznacza środki publiczne pozyskane w formie subwencji ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Skarbnik Platformy Obywatelskiej RP wniósł o umorzenie postępowania, albowiem wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, zaś na pytania w nim zawarte wystosowano odpowiedź w dniu [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu pisma procesowego wskazano, iż skarżący domaga się odpowiedzi na postawione przez niego pytania w zakresie wydatkowania środków własnych oraz zasad umieszczania logo partii na publikacjach lokalnych. W ocenie skarżonego podmiotu zagadnienia powyższe nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wszelkie bowiem wydatki ponoszone przez partię na ew. publikacje ze środków własnych nie stanowią "sprawy publicznej", nawet gdyby były przedmiotem żywotnego zainteresowania osób trzecich bądź mediów, czy też, jak w niniejszym przypadku organów władz samorządowych. W przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu definiendum "informacji publicznej" interpretowanej przez pryzmat art. 1, w celu ich rozwiania posłużyć się można art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten nie zawiera wprawdzie enumeratywnego wyliczenia kategorii informacji, które mają przymiot "publicznej", ale wskazuje na charakterystyczne przykłady tychże treści. W tym aspekcie należy zwrócić uwagę zwłaszcza na ust. 5 art. 6, który stanowi o tym, iż informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, wskazując jednocześnie podmioty ów majątek posiadające, wśród których rzecz jasna brak jest podmiotów z art. 4 ust. 2 (w tym partii politycznych). A contrario informacją publiczną nie są dane dotyczące majątku tychże podmiotów. Ponadto skarżący w treści skargi nie wskazał w istocie podstawy prawnej, która przesądzałaby, iż wydatkowanie środków własnych przez partię polityczną może stanowić w jakimkolwiek aspekcie element spektrum spraw publicznych. Skarżący powołał się jedynie na przepis ustawy o partiach politycznych, który stanowi, iż źródła finansowania partii politycznych są jawne. W istocie przepis ten odnosi się także do środków własnych partii, co do których każdy obywatel ma prawo ustalić źródło ich pochodzenia, a stosowna informacja znajduje się w domenie publicznej wskutek przedkładania przez partię danych o dochodach do Państwowej Komisji Wyborczej. W odniesieniu do wydatkowania środków własnych przez partię, prawo uzyskiwania szczegółowych informacji przez obywateli nie powstaje, albowiem w tym zakresie nie jest to sprawa publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z odstępstwami wynikającymi z pkt 1 i 2 tego art. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ lub podmiot zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ lub inny podmiot, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej lub podmiot zobowiązany oczekiwanego aktu. Mówiąc o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5 tego ustępu. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec oczywistej treści art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości fakt, że partia polityczna – Platforma Obywatelska RP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Przepis art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 tej ustawy wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Przedmiotem udostępnienia skarżący uczynił informacje dotyczące zasad finansowania, wydawania gazety lokalnej sygnowanej logo Platformy Obywatelskiej oraz zasad posługiwania się tym logo, a także zakresu odpowiedzialności partii za treści publikowane w tejże gazecie. W odniesieniu do powyższego żądania należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924), który stanowi, że partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Cele i zasady działania partii politycznej powinny zostać określone w statucie partii (art. 9 ust. 1 powołanej ustawy). Źródła finansowania partii są jawne (art. 23a ustawy). Partia polityczna spełniająca wymogi określone w art. 28 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy otrzymuje subwencje z budżetu państwa. W świetle powołanych regulacji uprawnione jest twierdzenie, iż partia polityczna – Platforma Obywatelska spełnia funkcje publiczne. Jej udział w żuciu publicznym niewątpliwie może być realizowany poprzez wydawanie gazet, czy biuletynów informacyjnych. Zatem zasady finansowania tego nośnika komunikacji z obywatelem, sygnowania publikatorów znakami identyfikującymi partię polityczną, czy zakres odpowiedzialności za publikowane treści są nierozerwalnie związane z domeną publiczną. Wskazany zakres działalności odnosi się do funkcjonowania partii w sferze publicznej i przez to stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji strony skarżonej wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż art. 6 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymienia partii politycznych jako obowiązanych do informowania o posiadanym majątku. Jak już wcześniej zasygnalizowano, wyliczenie z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera jedynie katalog kierunkowy informacji posiadającej przymiot informacji publicznej. Nie oznacza to (wobec brzmienia art. 1 ust. 1 tej ustawy), że waloru informacji publicznej nie posiada przedmiot żądania, którego nie można odnaleźć w ww. katalogu. Gdyby przyjąć taki punkt widzenia, a art. 6 w istocie odnosi się do podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1, to w praktyce partie polityczne zostałyby wyłączone spod regulacji powołanej ustawy. Określone zasady działania partii politycznej, oceniane przez pryzmat ich udziału w życiu publicznym, posiadają walor informacji publicznej. Przykładowo w odniesieniu do zagadnienia majątku partii politycznej, a w zasadzie finansowania jej działalności, NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13 stwierdził, iż uchwała Komitetu Politycznego na podstawie której ustala się wysokość składki jest informacją publiczną i jako taka podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot obowiązany może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wobec tego bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź też, jeśli istnieją ku temu przesłanki, nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, to skarżony podmiot pozostaje w bezczynności. Jednakże Sąd nie uznał stwierdzonej bezczynności za rażącą, gdyż podmiot zobowiązany w zakreślonym terminie wyraził swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Reasumując, Platforma Obywatelska RP powinna rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.