II SAB/Wa 447/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały o odmowie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego 1. zobowiązuje Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów do rozpatrzenia odwołania R.S. z dnia [...] stycznia 2016 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącego R.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłość postępowania w przedmiocie odmowy nadania R.S. zwany dalej: "skarżącym" stopnia doktora habilitowanego. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, dalej jako "Centralna Komisja", w dniu [...] listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie nadania ww. stopnia doktora habilitowanego wydała decyzję nr [...], którą utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Centralna Komisja, po rozpatrzeniu skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydała decyzję nr [...], którą uchyliła zaskarżoną decyzję. R.S. w dniu 23 maja 2018 r. skierował do Centralnej Komisji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 2 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego. Skarżący w skardze zażądał, aby Sąd: 1. zobowiązał Centralną Komisję do rozpatrzenia odwołania w terminie nie dłuższym niż 30 dni, 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał na jego rzecz sumę pieniężną, 4. zasądził koszty postępowania. Centralna Komisja w odpowiedzi skargę wniosła o jej oddalenie i podała, że jej decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. musiała ulec uprawomocnieniu, w związku z czym nie można było natychmiast wprowadzić sprawy odwołania do porządku posiedzenia sekcji i Prezydium Centralne Komisji w ostatnim terminie przedwakacyjnym w czerwcu 2018 r. Centralna Komisja planuje rozpatrzyć odwołanie na najbliższych posiedzeniach Sekcji I i Prezydium Centralnej Komisji przewidzianych we wrześniu 2018 r., tj. Sekcji I w dniu [...] września 2018 r. i Prezydium w dniu [...] września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "P.p.s.a.") obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Przedmiotem skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie jest bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w rozpoznaniu odwołania skarżącego od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy nadania skarżącemu stopnia naukowego doktora habilitowanego. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (w brzmieniu na dzień wniesienia skargi) - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a.") - w brzmieniu na dzień wniesienia skargi - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnił powyższy warunek, bowiem przed wniesieniem skargi do sądu pismem z dnia 23 maja 2018 r. r. wezwał Centralną Komisję do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym skarga na bezczynność Centralnej Komisji jest dopuszczalna. Przechodząc do meritum należy zauważyć, że definiując pojęcie bezczynności w orzecznictwie i doktrynie wyjaśnia się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016. Stwierdzenie, iż postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte bezczynnością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 882 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, w terminie nie dłuższym niż sześć miesięcy, Centralna Komisja albo utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę, albo uchylając ją, przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia radzie tej samej lub innej jednostki organizacyjnej. Z powołanego przepisu wynika zatem, że Centralna Komisja powinna zakończyć postępowanie odwoławcze w terminie do sześciu miesięcy od dnia, w którym odwołanie to wpłynęło do niej, na skutek przekazania przez Radę Wydziału. Centralna Komisja, pełniąca funkcję centralnego organu administracji rządowej, której zadanie polega na zapewnieniu harmonijnego rozwoju kadry naukowej zgodnie z najwyższymi standardami jakości badań wymaganych do uzyskania stopni naukowych i tytułu naukowego, działa na posiedzeniach plenarnych lub przez swoje organy (art. 35 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki, kompetencje organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Centralnej Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów określa uchwalony przez nią statut. Centralna Komisja działa na posiedzeniach plenarnych poprzez swoje organy (Sekcje Komisji stałych i Prezydium Komisji - § 2 ust. 1 Statutu Centralnej Komisji) w trybie określonym w Rozdziale IV "Organizacja i tryb Działania Komisji" Statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2012 r. nr 47. Tryb procedowania przewiduje postępowanie opiniodawcze, którym powołuje się recenzentów (§ 19 ) oraz podjęcie uchwały przez Sekcję po przeprowadzeniu postępowania opiniodawczego. Następnie Prezydium Komisji, po zapoznaniu się z uchwałą Sekcji, podejmuje uchwałę w sprawie będącej przedmiotem uchwały (§ 22 ust. 1 i 2). Z powyższego wynika, iż postępowanie przed Centralną Komisją ma specyficzny, odmienny od postępowania określonego przepisami K.p.a., charakter. Postępowanie dowodowe bowiem ogranicza się do uzyskania recenzji oraz stanowisk Sekcji (wyrok NSA z dnia 27 października 2006 r. sygn. akt I OSK 192/06). Jednakże model postępowania przed Centralną Komisją z udziałem recenzentów i Sekcji, wynikający z postanowień statutu Centralnej Komisji, jest czasochłonny, bowiem sprawy rozstrzygane są na posiedzeniach plenarnych organów kolegialnych Komisji, zwoływanych w miarę potrzeb (§ 14 ust. 1). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza się, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności lub też przewlekle prowadził postępowanie. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce i oraz czy charakteryzowały się z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że Centralna Komisja po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn akt II SAB/Wa 345/17 rozpatrzyła odwołanie skarżącego i w dniu [...] listopada 2017 r. wydała decyzję, którą następnie uchyliła decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. Oznacza to, że nadal nierozpatrzone jest odwołanie skarżącego z dnia 27 stycznia 2016 r. od uchwały Rady Wydziału [...] Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Do dnia wniesienia skargi, tj. 2 lipca 2018 r. odwołanie to nie zostało rozpatrzone. Z powyższego wynika, że Centralna Komisja dopuściła się bezczynności w załatwieniu sprawy. Reasumując stwierdzić należy, iż na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynność wobec prowadzonego przez Centralną Komisję postępowania był zasadny. Z uwagi, iż na dzień orzekania przez Sąd sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji zachodziła konieczność zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a w szczególności czas prowadzenia postępowania, które rozpoczęło się w 2015 r. należało stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podane przez Centralną Komisję utrudnienia nie zwalniają jej od procedowania w określonych prawem terminach. Pomimo stwierdzenia, że bezczynność miała rażący charakter Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd wymierzając Centralnej Komisji grzywnę uznał, że nie ma potrzeby obciążenia jej dodatkową dolegliwością finansową. O oddaleniu wniosku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Podkreślić należy, że Skarżący błędnie zakłada, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2017 r., że z winy Centralnej Komisji poniesie wymierną szkodę w postaci rozwiązania umowy o pracę na skutek nieuzyskania stopnia doktora habilitowanego w określonym czasie. To twierdzenie jest nieuprawnione, albowiem w świetle art. 21 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych (...), Centralna Komisja może utrzymać zaskarżoną uchwałę Rady Wydziału (negatywną) w mocy, albo ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zatem w postępowaniu odwoławczym skarżący nie uzyska kolejnego stopnia naukowego. Ten aspekt sprawy również nie przemawiał za przyznaniem skarżącemu kwoty pieniężnej. O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 złotych. Sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym, na co zezwala art. 119 pkt 4 P.p.s.a.