II SAB/Wa 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Matusiak – Żurawska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia od postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia zażalenia skarżącego R. L. z dnia [...] września 2013 r. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Komendant Wojewódzki Policji w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił skarżącemu R. L. wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia zasadniczego, dodatków za stopień, wysługę lat, funkcyjnego i 1/12 nagrody rocznej – według stanu na dzień 1 kwietnia 1995 r., 1 lipca 1995 r., 1 stycznia 1996 r., 2 maja 1996 r., 1 lipca 1996 r. i 5 kwietnia 1997 r. – ze stanowiska Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w J. Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżący złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na powyższe postanowienie, a następnie zrezygnował z trybu odwoławczego i jednocześnie pismem z tego samego dnia złożył do powyższego organu wniosek o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia, co zostało sprecyzowane pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Następnie w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący R. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność w zakresie rozpatrzenia jego zażalenia z dnia [...] września 2013 r. na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i ewentualnie o odrzucenie. W uzasadnieniu podał, że organ ma obowiązek podjąć działanie tylko wtedy gdy taki obowiązek wynika z przepisów prawa. Z kolei wyjaśnienie skarżącemu w drodze pisemnej powodów nie wydania postanowienia należy uznać za wystarczający przejaw aktywności organu i dalej zaznaczono, w związku z treścią pism skarżącego z dnia [...] września 2013 r. – wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia oraz faktem rezygnacji z trybu zażaleniowego, wobec braku interesu prawnego w rozpoznaniu zażalenia, skarga winna ulec oddaleniu. Cofnięcie środka zaskarżenia powoduje, że postępowanie wszczęte przed jego uprzednim wniesieniem staje się bezprzedmiotowe. Ponadto organ nie został prawidłowo wezwany do zaniechania naruszania prawa w postaci nierozpoznania zażalenia i ta okoliczność powinna spowodować odrzucenie skargi z uwagi na fakt niewyczerpania trybu ustawowego. Pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał swoją skargę.  Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie R. L. w dniu [...] września 2013 r. wycofał złożone tego samego dnia zażalenie na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, lecz organ nie wydał w tym względzie żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie poinformował, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. W tym miejscu stwierdzić należy, że wniesienie zażalenia jest czynnością dyspozytywną strony i nie podlega ograniczeniom. Natomiast zupełnie inaczej rzecz się ma w przypadku złożenia oświadczenia przez stronę o wycofaniu zażalenia. Wprawdzie jest ono dopuszczalne, jednakże nie zwalnia to organu odwoławczego z obowiązku oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Stosownie bowiem do treści art. 137 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., strona może cofnąć zażalenie przed wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jednakże organ ten nie może uwzględnić cofnięcia zażalenia, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia naruszającego prawo lub interes społeczny. Innymi słowy mówiąc, dopuszczalność cofnięcia zażalenia oparta jest na zasadzie ograniczonej rozporządzalności przez stronę złożonym środkiem zaskarżenia. Jest to podyktowane nie tylko ochroną praw podmiotowych strony, lecz również zachowaniem obiektywnego porządku prawnego. Następnie po zbadaniu przez organ odwoławczy powyższych kwestii, możliwe jest uwzględnienie woli strony wycofującej zażalenie, jednakże nie można pozostawić owego wycofania bez zajęcia stanowiska w formie procesowej. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie, w którym umarza postępowanie odwoławcze, lecz przepis ten nie stanowi samodzielnej przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego, bowiem nie określa przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zatem przesłanek bezprzedmiotowości należy upatrywać w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jednolicie przy tym przyjmuje się, że przesłanką wypełniającą okoliczność bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest w szczególności sytuacja, gdy strona cofnie środek odwoławczy (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego). Takie same stanowisko poparte jest stanowiskiem judykatury i np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2003/09 stwierdzono m.in., że "Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 ma zastosowanie w razie (...) gdy strona cofnęła zażalenie". Skoro zatem skarżący wycofał zażalenie, to organ obowiązany jest żądanie to załatwić w formie procesowej, tzn. wydać postanowienie z rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przeciwnym bowiem razie organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie i nie kończy jej wydaniem stosownego aktu. Zatem mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że Komendant Główny Policji pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wycofania zażalenia, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on, chociaż nieprawidłowe, czynności wobec skarżącego, zaś okres od chwili cofnięcia zażalenia, a złożeniem skargi nie był nadmiernie długi i w tej sytuacji źródła bezczynności należy się raczej dopatrywać w niedokładnym odczytaniu intencji skarżącego, a nie w jego lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Dodać w tym miejscu należy, że skarżący – wbrew stanowisku organu – pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.