II SAB/Wa 451/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelny Sąd Lekarski do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Naczelnego Sądu Lekarskiego na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek J. P. z dnia [...] maja 2018 r. skierowany do Naczelnego Sądu [...] w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku tym strona domagała się udostępnienia pisemnych odpowiedzi Przewodniczącego Okręgowej Komisji Wyborczej [...] L. T. złożonych do Naczelnego Sądu [...] w sprawie protestu wyborczego delegata na Zjazd Okręgowej Izby [...] J. P. znajdujących się w aktach sprawy o sygn. Rep. [...] zakończonej prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. unieważniającym wybory do Okręgowej Rady [...] w [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2018r. wnioskodawca wezwał pytany podmiot do usunięcia naruszenia prawa i o udostępnienie żądanych dokumentów. W odpowiedzi na w/w wniosek pytany podmiot pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wyjaśnił stronie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonych w tej ustawie. Wskazano, iż żądane dokumenty - pisma Przewodniczącego Okręgowej Komisji Wyborczej złożone w sprawie protestu wyborczego są pismami o charakterze pism procesowych sporządzanych na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed sądami [...] w sprawie protestów wyborczych tj. przepisami Regulaminu wyborów do organów izb [...], na stanowiska w organach i trybu odwoływania członków tych organów i osób zajmujących stanowiska w tych organach oraz wyborów komisji wyborczych stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Krajowego Zjazdu [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Nadzwyczajnego [...] Krajowego Zjazdu [...] z dnia [...] maja 2016 r.Pisma sporządzane na podstawie przepisów § 31 ust. 7 Regulaminu wyborów mają charakter wyłącznie procesowy i poza postępowaniem w przedmiocie rozpoznania protestu wyborczego nie funkcjonują. Nie mogą być zatem uznane za dokumenty dotyczące spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. J. P. wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Naczelnego Sądu [...] Naczelnej Izby [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o: 1. zobowiązanie Naczelnego Sądu [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pytany podmiot wniósł o jej oddalenie podnosząc, że poinformował stronę o tym, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej przez co uwolnił się od zarzutu bezczynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należało, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należało, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art.4 ust.1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, jak też nie podejmuje żadnych innych z w/w czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tym miejscu zwrócić dodatkowo należało uwagę na to, że organu z zarzutu bezczynności nie zwalnia to, że w terminach ustawowych prezentuje wobec wnioskodawcy własne stanowisko. Dla materii bezczynności znaczenie ma bowiem tylko tego typu odpowiedź dla wnioskodawcy, która mieści się w granicach prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy skonkretyzowane dokumenty, stanowiące element akt konkretnej sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd [...], stanowią informację publiczną i czy w związku z tym powinny zostać udostępnione stronie. W pierwszej kolejności należało podnieść, iż nie budzi wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Naczelny Sąd [...] jest organem samorządu zawodowego lekarzy i poprzez to jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Okoliczność ta nie była z resztą kwestionowana przez pytany organ, który w odpowiedzi na skargę zawarł nawet wyczerpujące wyjaśnienie przedmiotowej problematyki i stwierdził, iż jest organem do którego mogą trafiać wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tut. Sądu, dokumenty oznaczone we wniosku strony, można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro stanowią one część zbiorczą akt sprawy prowadzonej przez zobowiązany organ, a więc są częścią zbiorczą swoistych akt administracyjnych a także akt sądowych w jednym, sądowego organu samorządu zawodowego [...]. To zaś prowadzi do konkluzji, iż do omawianej tematyki znajdują zastosowanie konstatacje Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013r. podjętej w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3 poz.37) w myśl których : "akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i do udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej". Powyższe stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w niniejszej sprawie odczytać a contrario, co doprowadzi do stwierdzenia, że udostępnieniu podlegają jedynie pewnego rodzaju dokumenty czy informacje zawarte w aktach sprawy, a nie akta jako całość. Zgodnie z poglądami judykatury, uznanie, że akta sądowe lub administracyjne jako zbiór pewnych dokumentów czy informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy nie interesują bowiem wszystkie informacje zawarte w aktach sprawy, a jedynie ich skonkretyzowana część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 2057/14). Wyżej zaprezentowane stanowiska judykatury, z którymi tut. Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne sprawiają, że skonkretyzowany element akt konkretnej sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd [...], winien być traktowany jako informacja publiczna, a więc jako informacja, do której możliwy jest dostęp w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu dodać również należało, iż wbrew stanowisku pytanego podmiotu, które można odczytywać jako zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii tzw. dokumentu wewnętrznego, przedmiot wniosku nie stanowi tej kategorii dokumentu. Zgodnie z poglądami doktryny, dokument wewnętrzny nie podlega udostępnieniu w omawianym trybie jedynie wtedy, gdy nie został włączony do akt sprawy administracyjnej (zob. komentarz do ustawy o u.d.i.p. – I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Wolter Kluwer 2016). W niniejszej sprawie niespornym zaś jest, że żądany dokument stanowi część akt konkretnej sprawy prowadzonej przez pytany organ. W wyniku tego jego umiejscowienia, stał się więc dokumentem o charakterze informacji publicznej. W świetle powyższego, pytany podmiot rozpatrując wniosek strony, będzie zobowiązany do uwzględnienia sposobu rozumienia prawa, zaprezentowanego przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Będzie więc zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji, bądź do odmowy jej udostępnienia w formie decyzji, jeśli dopatrzy się istnienia przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art.149 par.1 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 Nr 1302 z późn. zm). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy tut. Sąd uznał, ze bezczynność organu nie jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 par.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. Nr 1302 z późn. zm.) gdyż wynikała z odmiennej interpretacji reguł rządzących postępowaniem toczącym się w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym tut. Sąd działając w oparciu o art.151 P.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia pytanemu podmiotowi grzywny. O kosztach orzeczono stosownie do dyspozycji art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 Nr 1302 z późn. zm).