II SAB/Wa 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, K. J. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o wydanie zaświadczenia "w zakresie istniejącego faktycznie stanu prawnego w przedmiocie prawa emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i trybu realizacyjnego rzeczonego prawa na rzecz wskazanych wyżej podmiotów, wynikającego z przepisów prawa materialnego art. 2 i 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w związku z art. 92 ustawy o Policji i par. 9 ust. 2 punkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika /.../ tekst jednolity Dz. U. 2013 rok pozycja 1130". Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., wniesionym również za pośrednictwem poczty elektronicznej, K. J. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych do usunięcia naruszenia prawa w związku z nierozpatrzeniem powyższego wniosku. Wskazał, iż w świetle przepisów k.p.a. termin do rozpatrzenia tego wniosku upłynął z dniem 5 czerwca 2014 r. W odpowiedzi Minister Spraw Wewnętrznych skierował do K. J. pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym wskazał, że nie jest organem właściwym do wystawienia zaświadczenia w żądanym zakresie. Ponadto wyjaśnił, że pisma K. J. kierowane do Ministra załatwiane były w ramach postępowania skargowego, tj. zgodnie z przepisami Działu VIII k.p.a. Podał, że w tym trybie miał on trzydziestodniowy termin na udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2014 r. W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. K. J. podniósł, że jego pismo z dnia [...] maja 2014 r. nie było skargą, lecz wnioskiem o wydanie zaświadczenia. W tym samym dniu K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2014 r. o wydanie zaświadczenia. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego zakończenia czynności w sposób prawem nakazany. Podniósł, że organ mimo upływu siedmiodniowego terminu do załatwienia sprawy pozostawał w bezczynności. Wskazał, że w jego opinii skarga zasługuje na uwzględnienie. Podał także, że przed wniesieniem skargi wyczerpana została droga określona w art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do skarżącego, co do tego, że nie był organem właściwym do wydania zaświadczenia, oraz że korespondencja skarżącego została potraktowana jako korespondencja w trybie Działu VIII k.p.a. Podniósł ponadto, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach załatwianych w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący podtrzymał w całości zarzuty zawarte w skardze. Stanowisko to skarżący powtórzył również w kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r., stanowiącym jego replikę na odpowiedź organu na skargę. Minister Spraw Wewnętrznych w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, wyjaśnił, że zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. jako skargi i załatwianie tej sprawy przez organ zgodnie z Działem VIII k.p.a. było błędne. Poinformował, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych wydał postanowienie nr [...], którym odmówił wydania zaświadczenia. W tej sytuacji na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, jednakże przed wydaniem przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie, które wyczerpuje zakres wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. o wydanie zaświadczenia. Okoliczność ta, w ocenie organu, uzasadnia umorzenie postępowania. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. podał, że doręczenie mu w dniu 11 sierpnia 2014 r. postanowienia nr [...] istotnie spowodowało, iż organ przestał być w bezczynności, jednakże, w jego ocenie, powinna nastąpić zmiana środka zaskarżenia i w chwili obecnej sprawa winna być rozpatrywana w zakresie przewlekłości postępowania. Skarżący wniósł w związku z tym o stwierdzenie, iż przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na powyższe stanowisko skarżącego organ w piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. wniósł o niewymierzanie grzywny. Ponownie wyjaśnił, że zakwalifikowanie pisma skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. jako skargi wnoszonej na podstawie Działu VIII k.p.a. było błędem, który to błąd został naprawiony poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. W tej sytuacji nie zachodzą podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Pierwszą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Rozpatrując to zagadnienie wskazać należy, że skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 k.p.a.), to środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości w odniesieniu do takiego postanowienia jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a.). W trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", można zatem skarżyć do sądu administracyjnego niewydanie w terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści po uprzednim wykorzystaniu środków zaskarżenia wymienionych w art. 37 § 1 k.p.a. (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 48). W niniejszej sprawie złożenie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych było poprzedzone wezwaniem z dnia [...] czerwca 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarga była zatem dopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów, określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, które w swoim wniosku określił jako zaświadczenie "w zakresie istniejącego faktycznie stanu prawnego w przedmiocie prawa emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i trybu realizacyjnego rzeczonego prawa na rzecz wskazanych wyżej podmiotów, wynikającego z przepisów prawa materialnego art. 2 i 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, w związku z art. 92 ustawy o Policji i par. 9 ust. 2 punkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania równoważnika /.../ tekst jednolity Dz. U. 2013 rok pozycja 1130". Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Niewątpliwie organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Nie wydał on bowiem w tym terminie ani zaświadczenia, ani też nie odmówił jego wydania w drodze postanowienia. Na dzień wniesienia skargi organ pozostawał więc w bezczynności. Pisma z dnia [...] czerwca 2014 r., jakie zostało skierowane przez organ do skarżącego, nie można uznać za prawidłowe załatwienie sprawy. Załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia może bowiem być dokonane, w świetle powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź poprzez wydanie zaświadczenia, bądź poprzez wydanie postanowienia o odmowie jego wydania. Stąd też fakt udzielenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o wydanie zaświadczenia w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. nie powodował, iż organ nie pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak zaistniała w sprawie bezczynność organu ustała, poprzez wydanie postanowienia z dnia [....] sierpnia 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Wyjaśnić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ załatwił bowiem wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 sierpnia 2014 r. Oznacza to, że w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd, Minister Spraw Wewnętrznych nie pozostawał już w bezczynności. Stąd też postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i Sąd zobowiązany był do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., Sąd stwierdził, biorąc pod uwagę datę złożonego wniosku, jak również udzieloną skarżącemu odpowiedź w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., choć nieprawidłową, i datę złożenia skargi do Sądu, iż bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. We wspomnianym piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącego. Stanowisko organu zawarte w tym piśmie, co do charakteru wniosku skarżącego jako skargi z Działu VIII k.p.a., było wprawdzie błędne, to jednak nie wskazuje na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzanie go w błąd. Z tych też względów Sąd uznał, iż niezasadny jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że stwierdzenie przez Sąd, iż organ pozostawał w bezczynności w danym okresie czasu (w tym przypadku od dnia złożenia wniosku do dnia załatwienia sprawy, tj. wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r.), wyklucza możliwość uznania, że w tym samym okresie czasu miała miejsce przewlekłość postępowania. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy bowiem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69- 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie, zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność organu to stan, w którym organ mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje decyzji, czy postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. Przewlekłość postępowania, dotyczy zatem sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Stąd też przy stwierdzeniu, iż w danym okresie czasu organ pozostawał w bezczynności, nie jest możliwe uznanie, że w tym samym okresie prowadził on postępowanie w sposób przewlekły. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku.