II SAB/Wa 455/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyłączenia stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje M. T. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. T. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") w rozpatrzeniu jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową"). Wniosek został nadany w dniu [...] marca 2017 r. w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformowano Skarżącego – na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") – że z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, w tym podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazano, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 15 września 2017 r. (k. 8 akt adm.). W toku postępowania organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego – pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (k. 10 akt adm.) oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – pismem z dnia [...] października 2017 r. (k. 24 akt adm.) – o nadesłanie materiałów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował Skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a., że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie, zaś powinno to nastąpić do dnia 23 lutego 2018 r. (k. 26 akt adm.). Jednocześnie Minister wystąpił – pismem z dnia [...] października 2017 r. – do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby Skarżącego, jak również o zajęcie przez ten organ stanowiska w sprawie (k. 28 kat adm.). Skarżący wystąpił do organu z ponagleniem z dnia 20 lutego 2018 r., domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości (k. 41 akt adm.). Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. poinformowano Skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie jego wniosku, a także o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, stosowanie do przepisu art. 10 k.p.a. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie (art. 36 k.p.a.), z uwagi na prawo Skarżącego do zapoznania się z aktami sprawy, w związku z czym, rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 31 sierpnia 2018 r. (k. 50 akt adm.). W dniu 18 lipca 2018 r. z aktami sprawy zapoznała się osoba upoważniona przez pełnomocnika Skarżącego (k. 55 akt adm.). Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Minister ponownie poinformował Skarżącego – na podstawie art. 36 k.p.a. – że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie w związku z koniecznością dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy zgromadzonych materiałów, zawiadamiając przy tym, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 29 marca 2019 r. (k. 57 akt adm.). Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 27 maja 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra, wnosząc o: (1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni; (3) przyznanie na jego rzecz od Ministra sumy pieniężnej w łącznej wysokości 24.000 zł (1000 zł za każdy miesiąc przewlekłości); (4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; (5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając skargę podniesiono, że Minister prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Pomimo przedłożenia przez Skarżącego wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, organ do dnia sporządzenia skargi na przewlekłość nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W ocenie Skarżącego, działania Ministra są zatem pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Organ stosując się co prawda do przepisu art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamia go o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznacza kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy, jednakże bak jest podstaw faktycznych, jak i prawnych do takiego działania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność. Wskazał przy tym, że w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał decyzję o numerze [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kierując się dorobkiem orzecznictwa wskazać należy, że przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przyjmuje się przy tym, że organ co prawda prowadzi formalnie postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Za przewlekłe prowadzenie postępowania uznaje się także sytuacje, w których organ podejmuje czynności zbędne albo gdy w ogóle nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, realizując przy tym jedynie obowiązek informowania z art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1956/12; z dnia 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2309/13; z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2458/15; z dnia 8 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 1708/16; z dnia 19 grudnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1039/17; z dnia 21 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 1843/17; z dnia 10 maja 2019 r. o sygn. akt I OSK 2255/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Jak to bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2567/15, inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że Minister prowadził postepowanie wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. została wydana po upływie [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku, a nadto już po wniesieniu skargi na przewlekłość), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Minister [...] kwietnia 2017 r., a więc ponad miesiąc od dnia otrzymania wniosku Skarżącego (15 marca 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego o informację, czy Skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Minister po uzyskaniu żądanych informacji w dniu 19 maja 2017 r. oraz w dniu 4 lipca 2017 r. przez trzy miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero 5 października 2017 r., zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ, który od 5 marca 2018 r. dysponował żądanymi dokumentami (z akt sprawy nie wynika by po tej dacie gromadził jeszcze inne materiały), a co więcej, po zawiadomieniu Skarżącego pismem z dnia [...] maja 2018 r. o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), jeszcze dwukrotnie przedłużył termin załatwienia sprawy (do 31 sierpnia 2018 r., a następnie w dniu 6 listopada 2018 r. – do dnia 29 marca 2019 r.), pomimo tego, że Skarżący wystąpił w dniu 20 lutego 2018 r. z ponagleniem, domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości. W powyższych realiach za szczególnie nieuzasadnione uznać należało poinformowanie Skarżącego w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. zarówno o zgromadzeniu materiału wystarczającego do załatwienia sprawy (art. 10 k.p.a.) oraz o jednoczesnym przedłużeniu terminu rozpatrzenie wniosku do dnia 31 sierpnia 2018 r., zatem o ponad trzy miesiące. Praktyka taka nie tylko nie mieści się w standardach sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, ale nie znajduje w ogóle racjonalnego uzasadnienia. W ten sam sposób ocenić należało niewydanie decyzji w sprawie po zapoznaniu się przez pełnomocnika Skarżącego z materiałem dowodowym sprawy (18 lipca 2018 r.), biorąc przy tym pod uwagę ewentualny termin 7 dni na zgłoszenie przez niego zastrzeżeń. Zdumienie budzi przy tym, że zamiast wydać decyzję w sprawie, Minister – po upływie kolejnych ponad trzech miesięcy – wystosował do Skarżącego następne zawiadomienie z dnia [...] listopada 2018 r., informując go o nowym terminie rozpatrzenia wniosku – do dnia 29 marca 2019 r., którego to terminu również nie dotrzymał. Zdaniem Sądu, zarówno charakter, jak i stan faktyczny sprawy wywołanej wnioskiem złożonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie uzasadniały opieszałości organu w podejmowaniu czynności w postępowaniu. Niezależnie od tego, że Minister obowiązany był dokonać oceny, czy w odniesieniu do Skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek polegający na spełnieniu dwóch przesłanek przedmiotowych, określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, wydając w tym przedmiocie decyzję o charakterze uznaniowym, to wyraźnie podkreślić należy, że ustawa zaopatrzeniowa nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt, nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu opieszałości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. o sygn. akt I OSK 447/18). Mimo tego, organ kilkakrotnie informował Skarżącego o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Dostrzec należy, że kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy pozwalają zatem na stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie, działając na podstawie art. 149a § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiste". W ocenie Sądu zarówno czas trwania postepowania (ponad dwa lata), jak i brak działań organu, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał on do jak najszybszego zakończenia postepowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dodać tylko należy, że tak znacznej opieszałości w podejmowaniu czynności polegającej na gromadzeniu materiału dowodowego, a następnie przeszło 12-miesięcznego braku aktywności organu w tego rodzaju działaniu, zastępowanego jedynie zawiadomieniami o przedłużaniu postępowania, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe, w szczególności to, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale przede wszystkim rażąca, Sąd uznał zasadność wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wskazany przez Skarżącego sposób miarkowania tej sumy – po 1.000 zł za każdy miesiąc przewlekłości – jest nieuzasadniony, bowiem nie sposób uznać, by Skarżący doznał dotkliwych skutków z powodu niewydania decyzji w terminie, czy też by została mu przez to wyrządzona szkoda materialna, np. w postaci utraty części uposażenia emertytalnego. Podkreślić bowiem wyraźnie należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Minister nie dokonuje ponownego ustalenia wysokości należnego funkcjonariuszowi zaopatrzenia emerytalnego. Kompetencja w tym zakresie należy do innego organu – Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. W konsekwencji, nawet uwzględnienie wniosku w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie sprawia, że funkcjonariusz nabywa w stosunku do Ministra roszczenie zwrotu utraconych zysków. Dzięki decyzji Ministra może on jedynie skorzystać z pewnego wyjątku, co jednak nie może być równoznaczne założeniu, że dokonanie obniżenia zaopatrzenia przez właściwy organ emerytalno-rentowy było pozbawione podstawy prawnej. Marginalnie dodać można, że Skarżący występując z wnioskiem nie mógł oczekiwać tylko pozytywnej dla siebie decyzji, skoro wyłączenie określonych przepisów stanowi fakultatywne uprawnienie Ministra. Z tego względu zasadne było przyznanie od organu sumy 500 zł jako adekwatnej do stwierdzonego stanu przewlekłości. Końcowo wskazać należy, że Sąd odstąpił od orzeczenia o umorzeniu postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez Ministra – w terminie określonym w art. 53 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza wprawdzie termin 30 dni od dnia otrzymania skargi na dokonanie tzw. autokontroli, niemniej jednak – w ocenie Sądu – w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie można przyjąć, że samo wydanie decyzji po wniesieniu takiej skargi jest równoznaczne z jej uwzględnieniem w całości. Jak to już wyżej wyjaśniono, przedmiotem skargi na przewlekłość jest wyłącznie sposób zachowania się organu w trakcie całego toczącego się postępowania, a nie tylko jego końcowy efekt w postaci rozstrzygnięcia sprawy, jak to ma miejsce w przypadku bezczynności (por. także rozważania zawarte w uzasadnieniu do postanowienia NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 3732/18). W tym stanie rzeczy, zasadnym było ograniczenie się przez Sąd do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości orzeczonej – stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. – w punkcie trzecim sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.