II SAB/Wa 456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (sprawozdawca), Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 kwietnia 2016 r., o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3) zasądza od [...] na rzecz T.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016r. T. S., dalej jako skarżący, zwrócił się do [...], dalej jako Centrum, o udostępnienie informacji publicznej: 1) Ilu pracowników Centrum zostało ukaranych przez inspektorów pracy w związku z nieprawidłowościami ujawnionymi w trakcie kontroli prowadzonej we wrześniu-październiku 2015 r.? Proszę o wskazanie ich stanowisk służbowych. 2) Wobec ilu pracowników Centrum pracodawca wyciągnął dodatkowo konsekwencje służbowe (dyscyplinarne)? Proszę podać ich stanowiska. 3) Czy były przypadki pracowników nieukaranych przez inspektorów PIP i którzy ponieśli konsekwencje dyscyplinarne? W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] maja 2016 r. Centrum poinformowało, że nie prowadzi zbiorczego zestawienia zawierającego wszystkie wskazane dane. W związku z powyższym wniosek został uznany za informację publiczną przetworzoną, bowiem udzielenie odpowiedzi wymaga dokonania stosownych analiz i zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., wezwano wnioskodawcę o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, jakiemu ma służyć złożony wniosek. W dniu [...] maja 2016 r. na adres poczty elektronicznej Centrum skarżący wysłał pismo, w którym stwierdził, że nie zgadza się z oceną, iż wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Są to informacje zawarte w jednym protokole pokontrolnym. Wskazał, że uzyskanie przedmiotowych informacji leży w szczególnym interesie publicznym jakim jest ulepszenie organizacji, wzmocnienie praworządności, usprawnienie pracy i zapobieganie nadużyciom w zakresie polityki i praktyki kadrowej Centrum. Dalej podał, że przeprowadzona analiza materiałów prasowych, dyskusji na forach społecznościowych, informacji uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej oraz rozmowy z pracownikami Centrum wskazują na występowanie szeregu nieprawidłowości w zakresie realizacji zadań przez Dział Kadr i Płac Centrum, które następnie wymienił. T. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2016 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Centrum, w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., zarzucił naruszenie art. 13 ust 1, art. 13 ust. 2, art.16 ust 1 u.d.i.p. przez uniemożliwienie dostępu do informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o: 1) uznanie, że Dyrektor Centrum pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej w dniu [...] kwietnia 2016 r. informacji publicznej; 2) zobowiązanie Dyrektora Centrum do udzielenia niezwłocznie żądanej informacji publicznej i wyjaśnienie na piśmie skarżącemu powodów jej nieudzielenia w terminie ustawowym; 3) zobowiązanie Dyrektora Centrum do podjęcia działań organizacyjnych mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości w działaniu urzędu w zakresie udzielania informacji publicznej, w tym odbycie szkolenia; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. W ocenie skarżącego nie znajduje najmniejszego uzasadnienia argumentacja przedstawiona przez Centrum w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Wnioskowane informacje mają charakter prosty – znajdują się w jednym raporcie pokontrolnym. Tym samym przyczyny postponowania odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. są inne niż wskazane w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Przewlekłość postępowania nie budzi zatem wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Centrum poinformowało, że wobec braku wykazania szczególnego interesu prawnego nie udostępniło wnioskowanych informacji, o czym poinformowało skarżącego w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wskazało, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność wydało decyzję, zatem nie pozostaje w stanie bezczynności i skarga powinna zostać oddalona. Zasadnym jest również umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718), dalej P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym – art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. Nr 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych - art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że [...] Centrum [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki samorządu terytorialnego. [...] Centrum [...] jest samorządowym zakładem budżetowym. Pozostaje do rozważenia, czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie w świetle przedstawionych regulacji informacją publiczną jest informacja o liczbie pracowników [...] ukaranych przez inspektorów pracy w związku z nieprawidłowościami ujawnionymi w trakcie kontroli przeprowadzonej we wrześniu-październiku 2015 roku oraz prośba o wskazanie ich stanowisk służbowych, liczbie pracowników [...] wobec których pracodawca wyciągnął dodatkowo konsekwencje służbowe (dyscyplinarne) z prośbą o podanie ich stanowisk oraz czy były przypadki pracowników nieukaranych inspektorów PIP, którzy ponieśli konsekwencje dyscyplinarne. Zatem spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zarzucił Centrum bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy z jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P. Tarno Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zaznaczenia także wymaga, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, co oznacza, iż nie ocenia czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej oraz prawidłowości wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Takie badanie sprawy umożliwia dopiero skarga na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, oczywiście po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia służących przed organem właściwym w sprawie – art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Wniosek skarżącego z [...] kwietnia 2016 r. wpłynął do Centrum w tej samej dacie. W dniu [...] maja 2016 r., zatem w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Centrum poinformowało skarżącego, że wniosek został uznany za informację publiczną i wezwało do wykazania szczególnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do Centrum już [...] maja 2016 r. Natomiast decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana została przez Centrum dopiero po złożeniu skargi – [...] lipca 2016 r., a doręczona 12 lipca 2016 r. Uznając, że wnioskowana informacja została udzielona skarżącemu po wniesieniu skargi z dnia 30 czerwca 2016 r., Sąd stwierdza, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania, bowiem Centrum w toku postępowania nie podejmowało czynności zbędnych lub też nie powstrzymywało się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadziłoby do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy pozostaje ustalenie, iż Centrum, wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego, ale załatwiło wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania Centrum nie pozostawało już w bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez załatwienie wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w opisanej sytuacji była podstawa do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. 30 dni. Zdaniem Sądu możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność we wskazanym 30 – dniowym terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzono postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Uwzględnienie skargi na bezczynność zobowiązuje natomiast Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stwierdzona bezczynność Spółki nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości Centrum. Należy również wziąć pod uwagę okoliczność, że Centrum, po doręczeniu skargi, wydało decyzję w terminie 30 dni, tym samym zachowanie adresata wniosku nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a P.p.s.a., orzekł, że bezczynność Centrum nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.