II SAB/Wa 456/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Joanna Kube, Ewa Marcinkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. L na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o wydanie zaświadczenia – oddala skargę – W. L. pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. o wydanie zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron z jego Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatyczny eDOK Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji . W związku z wpływem powyższego wniosku Biuro Ministra pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformowało wnioskodawcę, iż w oparciu o dane pozyskane z Biura [...] ustalono, że jego akta osobowe nie znajdowały się w Ministerstwie. Jednocześnie wskazano, że jeżeli nadal jest zainteresowany uzyskaniem zaświadczenia, powinien wskazać komórkę organizacyjną Ministerstwa lub resortu spraw wewnętrznych i administracji, która według jego wiedzy, mogła umieścić strony z jego teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym eDOK. Wezwanie wystosowano pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków, W. L. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wezwał organ do niezwłocznego wydania zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron z jego Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatycznym eDOK Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Biuro [...] w sprawie oznaczonej [...] lub przez inną komórkę organizacyjną MSWiA. Jednocześnie wniósł o podanie wyczerpującej informacji, kto i na jakiej zasadzie prawnej lub innego przepisu wewnętrznego MSWiA miał dostęp do Teczki Akt Osobowych zainteresowanego, czy wykonano kopię stron teczki tych akt oraz gdzie i u kogo na chwilę obecną znajdują się dokumenty. Wniosek ten został przekazany w dniu [...] marca 2018 r. przez Biuro Ministra do Biura [...] MSWiA. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Biuro [...] MSWiA, poinformowało W. L., że w związku ze złożonym wnioskiem jest on zobowiązany - stosownie do brzmienia przepisu art. 217 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma – do wskazania przepisu prawa, stanowiącego podstawę starania się przez niego o wydanie żądanego zaświadczenia lub wskazania interesu prawnego uzasadniającego wydanie tego zaświadczenia. Ponadto poproszono ww. o wskazanie, czego konkretnie (jakiej sprawy, kwestii, itp.) dotyczyło prowadzone w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie, w ramach którego doszło do wskazanego przez wnioskodawcę umieszczenia stron jego teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym eDOK. O wskazanie pełnej sygnatury i konkretnej komórki organizacyjnej, a także Wydziału (Zespołu), oraz wszelkich innych informacji, które pozwolą na identyfikację, jakiej sprawy dotyczy wniosek. Jednocześnie wskazano, iż podany przez zainteresowanego numer sprawy nie znajduje się w katalogu oznaczeń korespondencji MSWiA. Ponadto zawiadomiono, że rozpatrzenie wniosku z uwagi na konieczność dokonania przedmiotowych ustaleń nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. do Ministerstwa wpłynęły dwa pisma W. L. W jednym z nich wniósł skargę na P. J. Dyrektora Biura [...] MSWiA z powodu nie wydania w terminie zawitym zaświadczenia oraz wniósł o wyłączenie go od udziału w tym postępowaniu. W drugim piśmie natomiast ponowił wniosek zawarty w poprzednich pismach oraz powołał się na prawo wglądu do akt osobowych wynikające z ustaw, przepisów unijnych oraz z ustawy zasadniczej, a także na wynikające z ustawy zasadniczej prawo obywateli do informacji o działaniach władz publicznych. Ponadto wnioskodawca powołał numery rozstrzygnięć wydane w ramach postępowań prowadzonych w MSWiA, dotyczących jego osoby: nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz: "w związku z rozkazem personalnym Szefa [...] nr [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił W. Ł. wydania zaświadczenia o treści żądanej. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] czerwca 2018 r. W ustawowym terminie W. Ł. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 219 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...] lipca 2018 r. W. Ł. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość i bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w związku z brakiem wydania zaświadczenia w terminie zawitym. W skardze zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 6, art. 7 K.p.a., z powodu braku podjęcia działań na podstawie przepisów prawa i wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., z powodu bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie administracyjne na okoliczność naruszenia art. 217 § 1-3 K.p.a.; 3. art. 218 K.p.a., albowiem organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie , gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego; 4. art. 219 K.p.a., albowiem zaniechano wydania postanowienia; 5. prawo do wglądu w akta zainteresowanego według art. 32 ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zgodzie z dyrektywą 95/46/WE i rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł: 1. na podstawie art 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia bez zbędnej zwłoki czynności in fine K.p.a. do wydania zaświadczenia w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. i sprawą oznaczoną [...]; 2. bezwzględne zastosowanie się do art. 37 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz podjęcie działań na zasadzie art. 38 K.p.a. przez MSWiA; 3. umożliwienie składającemu ponaglenie wglądu w akta sprawy w terminie 7 dni od wydania orzeczenia przez sąd; 4. na zasadzie art. 227 K.p.a. podjęcie działań wobec P. J. (działającego z up. dyrektora [...]) oraz wobec zastępców dyrektora [...] na okoliczność deliktu polegającego na braku wydania w terminie zawitym zaświadczenia w myśl art. 217 § 1, § 2 pkt 1 i 2 K.p.a. lub postanowienia w myśl art. 218 K.p.a., albowiem niniejsze postępowanie trwa od [...] lutego 2018 r. i de facto ma miejsce rażąca przewlekłość; 5. na podstawie art 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do podjęcia bez zbędnej zwłoki działań na zasadzie art. 38 K.p.a., wobec P. J. (działającego z up. dyrektora [...]) oraz wobec zastępców dyrektora [...] w związku z rażącą przewlekłością postępowania; 6. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ustalenia osób winnych naruszenia causy i podjęcia czynności dyscyplinarnych wobec sprawców dopuszczenia się delicti oraz podjęcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa w przyszłości; 7. wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a.; 8. przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. na zasadzie art. 154 § 7 P.p.s.a.; 9. zasądzenie na rzecz skarżącego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pełnych kosztów postępowania skargowego. Nadto na zasadzie art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z ww. przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż od dnia [...] lutego 2018 r. nie otrzymał merytorycznego zaświadczenia lub zawiadomienia w myśl art. 36 § 1-2 K.p.a. oraz nie udostępniono mu akt spraw. W niniejszej sprawie miała zatem miejsce rażąca przewlekłość postępowania w zw. art. 217 § 1-3, art. 218, art. 219 K.p.a., albowiem winno się wydać postanowienie. Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż dopełnił staranności w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż skarżący W. L. wniósł drugą skargę na przewlekłość postępowania w tej samej sprawie. Na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. sprecyzował, że złożona przez niego skarga z [...] lipca 2018 r. dotyczy wyłącznie braku wydania zaświadczenia o umieszczeniu stron z Teczki Akt Osobowych skarżącego w systemie teleinformatycznym eDOK Ministerstwa Spraw Wewnętrznych przez Biuro [...] w sprawie oznaczonej [...] lub przez inna komórkę organizacyjna MSWiA i rażącego naruszenia art. 218 i art. 219 K.p.a. Jednocześnie podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ mógł załatwić sprawę w czasie krótszym niż maksymalny, albo gdy sprawa nie jest załatwiona pomimo upływu terminu do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a.. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ decyzyjny prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2012 r., ii O3K 1956/12. z dnia 5 lutego 2015 m 1! GSK 2038/13, z dnia 10 lutego 2015 r, li OSK 2104/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Pierwszą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Rozpatrując to zagadnienie wskazać należy, że skoro odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia (art. 219 K.p.a.), to środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości w odniesieniu do takiego postanowienia jest ponaglenie (art. 37 § 1 K.p.a.). W trybie art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., można zatem skarżyć do sądu administracyjnego niewydanie w terminie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści po uprzednim wykorzystaniu środków zaskarżenia wymienionych w art. 37 § 1 K.p.a. (por. J. P. Tarno. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis Warszawa 2012, Wydanie 5, str. 48). W niniejszej sprawie złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone ponagleniem skierowanym do organu. Skarga była zatem dopuszczalna. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie winno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Termin określony w art. 217 § 3 K.p.a. jest terminem instrukcyjnym. Stosownie zaś do treści art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy W. L. wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron z jego Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatyczny eDOK Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji . W związku z wpływem powyższego wniosku organ w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do jego doprecyzowania. W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków, W. L. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wezwał organ do niezwłocznego wydania zaświadczenia na okoliczność umieszczenia stron z jego Teczki Akt Osobowych w systemie teleinformatycznym eDOK Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Biuro [...] w sprawie oznaczonej [...] lub przez inną komórkę organizacyjną MSWiA. Jednocześnie wniósł o podanie wyczerpującej informacji, kto i na jakiej zasadzie prawnej lub innego przepisu wewnętrznego MSWiA miał dostęp do Teczki Akt Osobowych zainteresowanego, czy wykonano kopię stron teczki tych akt oraz gdzie i u kogo na chwilę obecną znajdują się dokumenty. Wniosek ten został przekazany w dniu [...] marca 2018 r. przez Biuro Ministra do Biura [...] MSWiA. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Biuro [...] MSWiA, poinformowało W. L., że w związku ze złożonym wnioskiem jest on zobowiązany - stosownie do brzmienia przepisu art. 217 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma – do wskazania przepisu prawa, stanowiącego podstawę starania się przez niego o wydanie żądanego zaświadczenia lub wskazania interesu prawnego uzasadniającego wydanie tego zaświadczenia. Ponadto poproszono ww. o wskazanie, czego konkretnie (jakiej sprawy, kwestii, itp.) dotyczyło prowadzone w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie, w ramach którego doszło do wskazanego przez wnioskodawcę umieszczenia stron jego teczki akt osobowych w systemie teleinformatycznym eDOK. O wskazanie pełnej sygnatury i konkretnej komórki organizacyjnej, a także Wydziału (Zespołu), oraz wszelkich innych informacji, które pozwolą na identyfikację, jakiej sprawy dotyczy wniosek. Jednocześnie wskazano, iż podany przez zainteresowanego numer sprawy nie znajduje się w katalogu oznaczeń korespondencji MSWiA. Ponadto zawiadomiono, że rozpatrzenie wniosku z uwagi na konieczność dokonania przedmiotowych ustaleń nastąpi nie później niż do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] maja 2018 r. do Ministerstwa wpłynęły dwa pisma W. Ł. W jednym z nich wniósł skargę na P. J. Dyrektora Biura [...] MSWiA z powodu nie wydania w terminie zawitym zaświadczenia oraz wniósł o wyłączenie go od udziału w tym postępowaniu. W drugim piśmie natomiast ponowił wniosek zawarty w poprzednich pismach oraz powołał się na prawo wglądu do akt osobowych wynikające z ustaw, przepisów unijnych oraz z ustawy zasadniczej, a także na wynikające z ustawy zasadniczej prawo obywateli do informacji o działaniach władz publicznych. Ponadto wnioskodawca powołał numery rozstrzygnięć wydane w ramach postępowań prowadzonych w MSWiA, dotyczących jego osoby: nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz: "w związku z rozkazem personalnym Szefa [...] nr [...]". Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił W. L. wydania zaświadczenia o treści żądanej. Postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] czerwca 2018 r. W ustawowym terminie W. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie w dniu [...] lipca 2018 r. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Analiza przebiegu postępowania w tej sprawie wskazuje, iż organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego podjął czynności mające na celu jego merytoryczne rozpoznanie, które zakończyły się wydaniem w dniu [...] maja 2018 r. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Następnie zaś, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał w dniu [...] lipca 2018 r. postanowienie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. Czynności w toku postępowania o wydanie zaświadczenia podejmowane były przez organ w krótkich odstępach czasu. Jednocześnie nie można skutecznie zarzucić organowi dokonywania czynności pozornych, które mogłyby skutkować nieracjonalnym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy. Korespondencja prowadzona w toku postępowania ze skarżącym miała na celu wyjaśnienie kwestii niezbędnych do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia. Sąd w ramach niniejszej sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest natomiast uprawniony do przeprowadzenia kontroli wydanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.