II SAB/Wa 462/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Ewa Pisula-Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Sądownictwa w K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Sądownictwa w [...] zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 e zm.); zwanej dalej u.d.i.p. o udostępnienie decyzji Ministra Sprawiedliwości o przekazaniu siedziby Sądu Okręgowego w [...] ([...]). Jednocześnie wnioskowano o podanie dokładnej podstawy prawnej w podjętym rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na powyższy wniosek Ministerstwo Sprawiedliwości w dniu [...] maja 2016 r. udostępniło kopię pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości P. J. informuje dyrektora Sądu Okręgowego w [...] – M. K. o tym, że podjął decyzję o wyrażeniu zgody na przekazanie siedziby Sądu Okręgowego w [...] ([...]) na potrzeby instytucji kultury, w tym Muzeum Okręgowego w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. wnioskodawca ponownie zwrócił się do organu o wskazanie podstawy prawnej decyzji Ministra Sprawiedliwości o wyrażeniu zgody na przekazanie siedziby Sądu Okręgowego w [...] ([...]). Wskazał, że z informacji zawartych w pismach z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. przez dyrektora Departamentu Budżetu i Efektywności Finansowej Ministerstwa Sprawiedliwości wynika, że decyzja o zmianie i przekazaniu siedziby Sądu Okręgowego w [...] nie należy do kompetencji Ministra Sprawiedliwości, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznie jednostka organizacyjna (Sąd Okręgowy w [...]) sprawująca trwały zarząd może wystąpić z wnioskiem do właściwego organu (Prezydenta Miasta [...]) za zgodą organu nadzorującego (Ministra Sprawiedliwości) o wygaszenie bądź przekazanie trwałego zarządu. Ponadto, na podstawie u.d.i.p., zwrócił się o udzielenie informacji dlaczego przedmiotowa decyzja Ministra Sprawiedliwości nie została skonsultowana z kierownictwem Sądu Okręgowego w [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] oraz ze związkami zawodowymi działającymi w Sądzie Okręgowym w [...]. Dyrektor Departamentu Budżetu i Efektywności Finansowej Ministerstwa Sprawiedliwości pismem z dnia [...] maja 2016 r. wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Sprawiedliwości (Dz. U. z 2015 r., poz. 1901), Minister Sprawiedliwości kieruje działem administracji rządowej – sprawiedliwości i jest dysponentem części 15 i 37 budżetu państwa. Wyrażona przez Ministra Sprawiedliwości zgoda na przekazanie [...] w [...] na potrzeby Muzeum Okręgowego w [...] oraz decyzja o budowie przez Sąd Okręgowy w [...] nowej siedziby mieści się w wymienionych kompetencjach Ministra Sprawiedliwości. Odnosząc się zaś co do konsultacji w sprawie niniejszego przekazania wskazał, że na przestrzeni ostatnich lat odbywały się one wielokrotnie zarówno z Sądem Apelacyjnym, jak i Sądem Okręgowym w [...], w tym także z udziałem władz Miasta. W skardze skierowanej w dniu 27 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Sądownictwa w [...] zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie dostępu do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Wnoszący skargę podkreślił, że w zakresie wskazania dokładnej podstawy prawnej, na mocy której wydano decyzję o wyrażeniu zgody na przekazanie siedziby Sądu Okręgowego w [...] na potrzeby instytucji kultury organ wskazał jedynie nazwę ogólnego aktu prawnego regulującego działanie Ministra Sprawiedliwości. Natomiast odnośnie pytania dotyczącego przeprowadzania konsultacji nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu [...] maja 2016 r. udzielono stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r., a następnie pismem z dnia [...] maja 2016 r. wyjaśniono, że wyrażona przez Ministra Sprawiedliwości zgoda na przekazanie siedziby Sądu Okręgowego w [...] na potrzeby instytucji kultury mieści się w kompetencjach Ministra Sprawiedliwości wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Sprawiedliwości. Stwierdził, że skoro zgoda Ministra Sprawiedliwości nie jest decyzją administracyjną, czyli zewnętrznym aktem administracyjnym wydanym w trybie określonym w przepisach k.p.a. lub innych ustaw, które regulują sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli to nie ma potrzeby wskazywania dokładnej podstawy prawnej, a jedynie zakres kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Organ nie miał bowiem obowiązku wyjaśniania stronie skarżącej charakteru decyzji Ministra Sprawiedliwości, gdyż nie było to przedmiotem wniosku. Odnosząc się do zarzutu braku konsultacji co do przekazania [...] na potrzeby Muzeum Okręgowego w [...] przyznał, że odpowiedź na to pytanie mogła być precyzyjniej sformułowana (podano jedynie z kim się one odbyły), nie można jednak uznać, aby nie została ona udzielona. Pismem z dnia 26 października 2016 r. strona skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej jako P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. U.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W świetle powyższego, nie jest kwestionowane, że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.d.i.p). Z brzmienia przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów a więc stanu rzeczy istniejącego w chwili udzielania informacji i jej żądanie nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, chyba że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Nie mają także charakteru informacji publicznej żądania dotyczące informacji o stosowaniu przepisów prawa, gdyż nie dotyczą sfery faktów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu odpowiedź udzielona stronie skarżącej w dniu [...] maja 2016 r., uzupełniona pismem z dnia [...] maja 2016 r., stanowi realizację wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. Niezadowolenie strony skarżącej co do treści udzielonej odpowiedzi nie pozwala przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Polemika z udzieloną odpowiedzią wykracza bowiem poza kompetencje Sądu powołanego do oceny, czy organ zobowiązany podjął przewidziane w przepisach u.d.i.p. działania. Prawo do korzystania z dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania działania organów administracji publicznej w ramach prowadzonych przez nie postępowań ani też do wykładni obowiązujących przepisów prawa. W piśmie skierowanym do organu z dnia [...] maja 2016 r., będącym kontynuacją wcześniej złożonego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r., strona skarżąca wnioskowała także o udzielenie odpowiedzi na pytanie, dlaczego decyzja Ministra Sprawiedliwości o przekazaniu siedziby Sądu Okręgowego w [...] ([...]) na potrzeby instytucji kultury Muzeum Okręgowego w [...] nie została skonsultowana z kierownictwem Sądu Okręgowego w [...] i Sądu Apelacyjnego w [...] oraz ze związkami zawodowymi działającymi w Sądzie Okręgowym w [...]. W ocenie Sądu, tak sformułowany wniosek nie stanowi żądania udostępnienia istniejącej i będącej w posiadaniu organu informacji o faktach, a więc informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Strona skarżąca nie może oczekiwać w ramach u.d.i.p., że organ zajmie stanowisko w sprawie jej interesującej. U.d.i.p. nie nakłada bowiem na adresata wniosku obowiązku tworzenia informacji na żądanie strony. Skoro możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej zdeterminowana jest koniecznością, aby przedmiot wniosku skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji stanowiła informacja publiczna to w przypadku, gdy Sąd uznaje, że wniosek stanowi de facto żądanie dokonania nieistniejącej dotychczas oceny stanu faktycznego oraz wskazania przepisów prawa, brak jest możliwości przypisania adresatowi takiego wniosku bezczynności na podstawie u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrując się bezczynności w działaniu organu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.