II SAB/Wa 463/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi Kancelarii Prawnej [...] na bezczynność Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskami z dnia [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r. i [...] kwietnia 2014 r. - oddala skargę - Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kancelaria Prawna [...] Sp. p. [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Kancelaria) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w W. (dalej jako Centralna Komisja) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wnioski z dnia [...] i [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. Zarzucając Centralnej Komisji naruszenie art. 13 ust. 1 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie skarżonego podmiotu do udzielenia żądanej informacji publicznej, zgodnie z ww. wnioskami, 2) zobowiązanie Centralnej Komisji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie i odmowy udzielenia żądanej informacji (art. 38 k.p.a.), 3) zasądzenie na rzecz skarżącej Kancelarii kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Kancelaria wskazała, iż pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwróciła się do Centralnej Komisji o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie korespondencji mailowej. W odpowiedzi Centralna Komisja pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiła realizacji punktu 2 tego wniosku wskazują, iż korespondencja mailowa nie stanowi informacji publicznej. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] kwietnia 2014 r. Kancelaria zwróciła się do Centralnej Komisji o wydanie dokumentów, w tym e-maili, notatek, pism, opinii, ekspertyz, wszelkich innych pism, a także umów na wykonanie opinii dotyczących wnioskodawcy, tj. Kancelarii Prawnej [...] Sp. p. w [...], wytworzonych i przekazywanych innym instytucjom, w tym Ministerstwu Edukacji Narodowej. Dodatkowo wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwróciła o przesłanie dokumentów, w tym opinii i notatek dotyczących wypowiedzenia umowy o świadczenie obsługi prawnej świadczonej przez wnioskodawcę na rzecz Centralnej Komisji w Warszawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ odmówił realizacji ww. wniosków wskazując, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W dniu [...] maja 2014 r. skarżący skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W pisemnej odpowiedzi z dnia [...] maja 2014 r. Centralna Komisja podtrzymała swoje stanowisko dotyczące odmowy udzielenia żądanych informacji. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Centralnej Komisji skarżąca Kancelaria podniosła, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury, dokumenty wewnętrzne organu również stanowią informację publiczną. Z Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udzielenie informacji to nie tyko dostarczenie jej treści, lecz także umożliwienie dostępu do źródeł tej informacji. Mogą to być dokumenty, akta sprawy, a także e-maile wysyłane przez urzędników zarówno państwowych, jak i samorządowych (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 295/11). Zatem odmowę udzielenia żądanych informacji uznać należy za całkowicie bezzasadną. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma procesowego Centralna Komisja wskazała, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Kancelaria zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania: 1) protokołu kontroli Ministerstwa Edukacji Narodowej w CKE, który został doręczony w 2014 r., 2) wszystkich dokumentów, w tym e-maili i faksów, dotyczących Kancelarii oraz dotyczących bezpośrednio r. pr. A. B., które zostały przekazane lub wysłane do Ministerstwa Edukacji Narodowej i innych instytucji lub osób trzecich. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Centralna Komisja udzieliła informacji w zakresie pkt 1 wniosku, przesyłając wnioskodawcy kopie żądanej dokumentacji, informując jednocześnie, że korespondencja e-mailowa nie stanowi informacji publicznej. Nadto wraz z pismem przesłano dokumentację wynagrodzeń, o nadesłanie której zwracał się pełnomocnik r. pr. [...] – r. pr. A.O i w treści wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Kancelaria zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) wskazania osoby, która przygotowywała i sporządzała wypowiedzenie umowy dotyczącej obsługi prawnej przez Kancelarię, 2) przesłania wszystkich dokumentów, w tym opinii i notatek, dotyczących przygotowania ww. wypowiedzenia umowy, zaś kolejnymi wnioskami z dnia [...] kwietnia 2014 r. dodatkowo o: 3) przesłanie wszystkich dokumentów dotyczących udzielanych w Centralnej Komisii zaliczek za okres 2013 - 2014 r. oraz procedur wewnętrznych, z których wynika, kto jest odpowiedzialny za akceptację udzielanych zaliczek, 4) przesłanie wszystkich dokumentów, w tym e-maili, notatek, pism, opinii, ekspertyz i innych pism, dotyczących Kancelarii oraz dotyczących r. pr. A. B., które zostały wytworzone, przekazane innym instytucjom, w tym Ministerstwu Edukacji Narodowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Centralna Komisja udzieliła informacji publicznej, poprzez przekazanie dokumentacji finansowo-księgowej oraz wskazanie osoby, która sporządziła wypowiedzenie umowy Kancelarii. Poinformowano także wnioskodawcę, że wnioski w pozostałym zakresie nie obejmują informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy. Nadto dołączono do odpowiedzi dokumentację płacową dotyczącą r. pr. A. B. Mając powyższe na uwadze Centralna Komisja stwierdziła, iż udzieliła w ustawowym terminie wszelkich posiadanych informacji, zgodnie z żądaniem Kancelarii i w zakresie, w jakim posiadała przekazane informacje, co czyni skargę bezzasadną. Zdaniem Centralnej Komisji korespondencja, w tym korespondencja mailowa, nie stanowi informacji publicznej, stąd nie jest możliwe spełnienie prośby Kancelarii w zakresie przekazania tego typu dokumentacji. NSA w wyroku z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt. I OSK 1203/12 zaznaczył, iż "... korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia". Nadto Sąd wskazał, że "korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska". Analizując treść wniosków oraz zakres żądanych dokumentów, Centralna Komisja stwierdziła, że są one związane z wypowiedzeniem Kancelarii umowy o obsługę prawną, które to wypowiedzenie zostało doręczone Kancelarii wraz z uzasadnieniem, a zatem należy stwierdzić, że Kancelaria posiada pełny komplet dokumentów związanych z kontrolą oraz dokumentem wytworzonym jako oficjalne stanowisko Centralnej Komisji. Brak jest w tym zakresie innych dokumentów, które mogłyby podlegać przekazaniu, a zatem skarżony podmiot nie może spełnić żądania wnioskodawcy. Centralna Komisja podkreśliła, iż zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ugruntowaną linią orzeczniczą, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację jaką ma formę, czy postać. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W niniejszym zaś przypadku żądane przez Kancelarię informacje i dokumenty, których Centralna Komisja nie posiada, dotyczą realizacji umowy zawartej pomiędzy Kancelarią a Centralną Komisją. Zatem dotyczą sfery stosunków cywilnoprawnych, nie zaś stosunków z zakresu władzy publicznej, a także nie odnoszą się do jakiegokolwiek procesu mającego dotykać spraw publicznych ani działalności organu w ramach jego kompetencji. W oparciu o zgromadzoną w aktach dokumentację sprawy należy stwierdzić, iż Centralna Komisja udzieliła żądanych przez Kancelarię informacji, przekazując posiadane dokumenty i informując jednocześnie, w jakim zakresie żądanie wniosków nie dotyczy informacji publicznej. Dodatkowo Kancelaria została poinformowana o braku innych niż przekazane dokumentów, w tym e-maili, notatek, pism, opinii, ekspertyz i innych pism dotyczących Kancelarii oraz dotyczących r. pr. A. B., które zostały wytworzone, przekazane innym instytucjom, w tym Ministerstwu Edukacji Narodowej. W tym stanie sprawy Centralna Komisja, jako podmiot zobowiązany, nie może być w jakiejkolwiek zwłoce lub bezczynności. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. Kancelaria nie podzieliła stanowiska Centralnej Komisji wskazując, iż korespondencja e-mailowa, korespondencja wysyłana faksem, opinie (w tym prawne) i notatki dotyczące zarówno skarżącej Kancelarii, jak i jej wspólników w tym dokumenty związane z wypowiedzeniem umowy o świadczenie usług prawnych zawartej pomiędzy Kancelarią i Centralną Komisją nie stanowiły informacji publicznej. Świadczona pomoc prawna związana była z realizacją zadań publicznych przez organ, a zatem wszelka dokumentacja związana z wcześniejszym rozwiązaniem umowy z podmiotem wyłonionym w postępowaniu o zamówienie publiczne oraz opinie wydane w tej kwestii jest ściśle powiązana z realizowanymi przez Centralną Komisję zadaniami publicznymi. Tego waloru nie posiadają jedynie dokumenty odnoszące się do spraw organizacyjnych i porządkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ww. ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Centralna Komisja nie pozostaje w zwłoce w realizacji wniosków skarżącej Kancelarii z dnia [...] i [...] marca oraz [...] kwietnia 2014 r. Z akt sprawy wynika, czego strona skarżąca nie kwestionuje, iż Kancelaria przy pismach Centralnej Komisji z dnia [...] i [...] kwietnia 2014 r. otrzymała wnioskowaną dokumentację w zakresie kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w Centralnej Komisji w 2014 r., dokumentacji płacowej r. pr. A. B. za wskazany we wniosku okres, udzielnych przez Centralną Komisję zaliczek w latach 2013-2014 oraz procedur wewnętrznych określających odpowiedzialność za akceptację udzielanych pożyczek, jak też informację o osobie sporządzającej wypowiedzenie umowy dotyczącej świadczenia obsługi prawnej przez Kancelarię na rzecz Centralnej Komisji. Sporne jest natomiast między stronami to, co zostało wyeksponowane w piśmie procesowym Kancelarii z dnia [...] września 2014 r., czy korespondencja, w tym e-mailowa, notatki, pisma, opinie, ekspertyzy, wszelkie inne pisma, a także umowy na wykonywanie opinii dotyczących Kancelarii, wytworzone i przekazane innym instytucjom, w tym Ministerstwu Edukacji Narodowej, stanowi informację publiczną. Odnosząc się do argumentacji Centralnej Komisji wskazać należy, że w istocie w orzecznictwie dominuje pogląd, iż korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jego współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tą osobę zadań publicznych. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 252/13 WSA w Warszawie (publik. LEX nr 1367913) stwierdził, iż skoro korespondencja osoby publicznej ze swoim współpracownikiem na tematy publiczne wyłączona została z zakresu informacji publicznej, to tym bardziej cech informacji publicznej będzie pozbawiona informacja stanowiąca korespondencję mailową pomiędzy pracownikiem organu, a osobą załatwiającą w imieniu przedsiębiorstwa, w którym pracuje, spraw tego przedsiębiorstwa, dotycząca przygotowywania i zbierania przez pracowników organu materiału w celu wykonywania swojej ustawowej działalności. W niniejszej jednak sprawie, skarżąca Kancelaria domagała się udostępnienia korespondencji kierowanej do innych instytucji, m. in. Ministerstwa Edukacji Narodowej, a więc skierowanej na zewnątrz. Co do zasady, tego rodzaju korespondencja nie może być niejako automatycznie kwalifikowana jako dokumentacja wewnętrzna, nawet jeżeli przybiera formę elektroniczną. Przeciwnie, kierowanie pism na zewnątrz poza strukturę organizacyjną podmiotu, wskazuje na pewien walor oficjalności prezentowanego w nim stanowiska. Zatem to nie forma dokumentu, lecz jej treść, winna stanowić o kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej, bądź nie. Powyższe rozważania na kanwie niniejszej sprawy nie mają jednak znaczenia praktycznego, albowiem w analizowanym przypadku istotne jest to, że Centralna Komisja nie dysponuje ww. informacją w postaci korespondencji (w tym notatek, opinii, itp.) kierowanej do innych podmiotów, której przedmiotem było wypowiedzenie Kancelarii umowy o świadczenie obsługi prawnej. Komisja dała temu wyraz w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. skierowanym do Kancelarii, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym wskazano, iż cyt. "Żądane przez Państwa informacje, których jak już zaznaczono Centralna Komisja Egzaminacyjna nie posiada, dotyczą realizacji umowy zawartej pomiędzy Kancelarią a Centralną Komisja Egzaminacyjną, a zatem sfery stosunków cywilnoprawnych (...)". Także w odpowiedzi na skargę Centralna Komisja podkreśliła, iż "(...) Kancelaria posiada pełny komplet dokumentów związanych z kontrolą oraz dokumentem wytworzonym jako oficjalne stanowisko CKE. Brak jest w tym zakresie innych dokumentów, które mogłyby podlegać przekazaniu, a zatem CKE nie może spełnić żądania wnioskodawcy". Na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. pełnomocnik Centralnej Komisji oświadczył, iż podmiot ten nie jest w posiadaniu wnioskowanych pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. e-maili, notatek, opinii, ekspertyz i innych pism dotyczących Kancelarii, natomiast Centralna Komisja przekazała wnioskodawcy wszystkie dostępne jej dokumenty żądane wnioskami z dnia [...] i [...] marca oraz [...] kwietnia 2014 r. W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi mówiący o pozostawaniu Centralnej Komisji w bezczynności co do ww. wniosków skarżącej Kancelarii o udzielenie informacji publicznej. Skoro bowiem Centralna Komisja nie posiada przedmiotowej informacji i o tym fakcie poinformowała wnioskodawcę, to wypełniła wobec niego obowiązek informacyjny w formie przewidzianej prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Centralnej Komisji o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy).