II SAB/Wa 465/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania punktu pierwszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu pierwszego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. M. P. wystąpił - za pośrednictwem poczty elektronicznej - do Ministerstwa Infrastruktury, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie: 1) wersji elektronicznej raportu dotyczącego bezpieczeństwa pieszych i przejść dla pieszych, którą Instytut Transportu Samochodowego w lutym br. przekazał do Ministerstwa Infrastruktury, 2) informacji, kiedy dokładnie Ministerstwo zleciło wykonanie raportu wskazanego w punkcie 1, 3) informacji, kiedy Ministerstwo otrzymało raport wskazany w punkcie 1, 4) informacji jaki był koszt poniesiony przez Ministerstwo na przygotowanie raportu wskazanego w punkcie 1. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] maja 2019 r. Ministerstwo Infrastruktury poinformowało wnioskodawcę, że: 1) obecnie są prowadzone analizy przeprowadzonych przez Instytut Transportu Samochodowego badań oraz wniosków wskazanych w opracowaniu; dokument pn. "Badanie zachowań pieszych i relacji pieszy-kierowca, wrzesień - grudzień 2018 r." zostanie przekazany drogą elektroniczną niezwłocznie po ich zakończeniu, 2) umowa, której przedmiotem było przeprowadzenie badań zachowań pieszych oraz relacji pieszy-kierowca w wybranych czterech województwach wraz z przedstawieniem wyników badań została zawarta w dniu [...] września 2018 r., 3) wykonawca - Instytut Transportu Samochodowego dostarczył ostateczną wersję przedmiotowego opracowania w dniu [...] lutego 2019 r., 4) za wykonanie dzieła wykonawca otrzyma wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto. Wynagrodzenie obejmowało wartość autorskich praw majątkowych wycenionych na kwotę [...] zł brutto. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. P. ponownie zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury o udostępnienie raportu określonego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wskazał, że uzależnienie udostępnienia ww. raportu od przeprowadzenia dodatkowych, bliżej nieokreślonych (co do treści i terminu) analiz jest samowolnym rozszerzeniem jego wniosku. Stwierdził jednocześnie, że taki tryb postępowania jest nieznany ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Ministerstwo Infrastruktury, powołując się na pismo z dnia [...] maja 2019 r., ponownie wskazało, że umowa dotycząca przeprowadzenia badań zachowań pieszych oraz relacji pieszy-kierowca wraz z przedstawieniem wyników z badań została zrealizowana. Jednocześnie poinformowało, że obecnie trwa analiza przekazanego przez Instytut Transportu Samochodowego opracowania. Zastosowana do badań metodologia oraz wyniki badań przeprowadzonych przez Instytut wymagają, podobnie jak inne tego typu opracowania, dodatkowej weryfikacji oraz analiz, które pozwolą wyeliminować ewentualne błędy przed publikacją opracowania. Przedmiotowe opracowanie zostanie przekazane wnioskodawcy drogą elektroniczną niezwłocznie po ich zakończeniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury wnosząc o nakazanie organowi rozpoznanie wniosku i udostępnienie żądanej informacji publicznej; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący podniósł, że organ, jakkolwiek po upływie 14-dniowego terminu, określonego w u.d.i.p., udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2 - 3 wniosku. Organ pozostawił jednak bez rozpoznania punkt 1 wniosku, który dotyczył udostępnienia wersji elektronicznej raportu na temat bezpieczeństwa pieszych i przejść dla pieszych, sporządzonego przez Instytut Transportu Samochodowego. W tym stanie rzeczy organ dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie odpowiedział na wniosek, nie podał również, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., konkretnego terminu, w jakim udostępni wnioskowaną informację publiczną. Wbrew dyspozycji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co umożliwiłoby merytoryczną polemikę z argumentami organu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż żądane informacje publiczne zostały udostępnione skarżącemu w takim zakresie, w jakim organ je posiadał. Jednocześnie organ wyjaśnił z jakich powodów nie może udostępnić dokumentu "Badanie zachowań pieszych i relacji pieszy-kierowca, wrzesień-grudzień 2018 r.". Jedyne, czego zabrakło w odpowiedzi organu, to wyraźnego powołania art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony [...] kwietnia 2019 r., to maksymalny termin, określony w ww. przepisie, upływał w dniu [...] czerwca 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji gdy organ jedynie przedłuża termin udzielenia odpowiedzi, decyzja taka byłaby bezprzedmiotowa i wydana bez podstawy prawnej. W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonego pisma Dyrektora Sekretariatu Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury z dnia [...] lipca 2019 r., przy którym wnioskodawcy przekazano w formie elektronicznej żądaną informację publiczną. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punktach 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wniesienia skargi. Minister Infrastruktury, na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W świetle powyższego nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. stanowią informację publiczną. Żądanie udostępnienia raportu na temat bezpieczeństwa pieszych i przejść dla pieszych z 2019 r. pt. "Badanie zachowań pieszych i relacji pieszy-kierowca, wrzesień-grudzień 2018 r." oraz informacji na temat sporządzenia tego opracowania, odnosi się do sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem dokumentu przygotowanego przez Instytut Transportu Samochodowego dla Ministerstwa Infrastruktury na podstawie umowy sfinansowanej ze środków publicznych. Z akt administracyjnych sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi organ nie udzielił skarżącemu informacji objętej punktem 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., tj. nie udostępnił w wersji elektronicznej ww. opracowania "Badanie zachowań pieszych i relacji pieszy-kierowca, wrzesień-grudzień 2018 r.". Organ pozostawał zatem w stanie bezczynności w zakresie punktu 1 wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Podkreślić należy, że przedłużenie ww. terminu jest usprawiedliwione, jeśli podyktowane jest ważną, uzasadnioną przyczyną (jest niezbędne), a nadto, gdy w następstwie upływu przedłużonego terminu organ udostępnia wnioskowaną informację, ewentualnie wydaje decyzję o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie odnośnie spornego punktu 1 wniosku organ nie zastosował trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie wykazał bowiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że udostępnienie ww. opracowania "Badanie zachowań pieszych i relacji pieszy-kierowca, wrzesień-grudzień 2018 r." nie jest możliwe, nie podał konkretnego terminu udostępnienia ww. informacji publicznej, a nadto do dnia wniesienia skargi nie udostępnił tej informacji. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. organ poinformował skarżącego, że prowadzone są analizy przeprowadzonych przez Instytut Transportu Samochodowego badań oraz wniosków przedstawionych w opracowaniu, a udostępnienie dokumentu nastąpi po ich zakończeniu, jednak nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że przeprowadzenie ww. analiz jest niezbędne dla udostępnienia tego dokumentu. Dopiero w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r., w następstwie ponaglenia z dnia [...] czerwca 2019 r., organ poinformował, że zastosowana przez Instytut metodologia oraz wyniki badań wymagają weryfikacji przed opublikowaniem przedmiotowego opracowania w celu eliminacji ewentualnych błędów. Jednakże w piśmie tym organ również nie przedłużył terminu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a w szczególności nie wskazał terminu udostępnienia tego opracowania skarżącemu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że do dnia wniesienia skargi (tj. do [...] czerwca 2019 r.) organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie punktu 1, nie przedłużył terminu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wymogami określonymi w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Zarzut bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem uzasadniony. Dopiero za pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ przekazał skarżącemu przedmiotowe opracowanie - zatwierdzone przez Ministra Infrastruktury w dniu [...] lipca 2019 r. Przy czym uprzednio w żadnym z ww. pism organ nie poinformował skarżącego, że udostępnienie ww. opracowania (jego opublikowanie) wymaga akceptacji Ministra. W świetle powyższego stwierdzić należy, że stan bezczynności organu ustał do dnia wyrokowania. Nie było zatem przesłanek do zobowiązania Ministra Infrastruktury do udostępnienia informacji publicznej objętej punktem 1 wniosku na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając jednak na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd stwierdził w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Minister Infrastruktury dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Uwzględniając dyspozycję art. 149 p.p.s.a. Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania o co wnioskował pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. j. w.). Analiza okoliczności sprawy nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Brak realizacji punktu 1 wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. nie wynikał z lekceważącego podejścia organu do obowiązków informacyjnych, czy też celowego przedłużania postępowania, lecz stanowił skutek wadliwego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.