II SAB/Wa 466/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [....] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. W. S. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy K., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o poinformowanie go, ile dokładnie postanowień wydał Wójt w okresie bieżącej i poprzedniej kadencji, do dnia odpowiedzi na wniosek, ze wskazaniem dokładnego zakresu i oznaczenia ich numeracji. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy K. powiadomił skarżącego, że nie prowadzi odrębnej jednostki ewidencji korespondencji o nazwie "rejestr postanowień", oraz że nie jest też w posiadaniu szczegółowej informacji o ilości wydanych postanowień ze wskazaniem adresu i numeracji. Wobec zajętego przez organ stanowiska, skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem. W skardze tej wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie, że organ, działając celowo i z rozmysłem, rażąco naruszył prawo – art. 13, 14 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, w górnej granicy dopuszczalności. Skarżący wnosił również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz poinformowanie na mocy art. 155 § 1 ww. ustawy zwierzchnie organy nadzoru o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyraził przekonanie, że Wójt jest przedmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, będącej w jego posiadaniu, zaś żądane informacje mają charakter informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o nieuwzględnienie wniosku o zwrot kosztów postępowania, w szczególności o zwrot kosztów zastępstwa procesowego oraz wniosku o poinformowanie organu zwierzchniego o permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Wójta zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, czy też sięgając do publikatora. Mając na uwadze treść powyższego przepisu, nie ulega wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy żądana we wniosku skarżącego informacja, która została uznana przez organ za informację publiczną, może zostać udzielona. O tematyce zbieżnej z tą, jaka stanowi przedmiot niniejszego postępowania, wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 465/12, gdzie wskazał, że: "W literaturze przedmiotu, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12, wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10, wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2011 r., II SAB/Kr 13/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Wydanie 2, A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, Casus 2008/2/15). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja jest aktem administracyjnym i jednocześnie dokumentem urzędowym, a zatem wprost z przepisów, które nie wprowadzają ograniczeń co do rodzajów aktów administracyjnych, wynika że stanowi informację publiczną. Jest ona ważną informacją o sposobie działania organu administracji państwowej. Jako że informacją publiczną jest nie tylko treść decyzji administracyjnej, ale również jej postać, a więc sam nośnik informacji, jakim jest kartka papieru, na której ten dokument urzędowy został sporządzony, wnioskodawca ma prawo domagać się kopii decyzji. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych zawartych w decyzji bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową. Oznacza to, że organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że objęte są tajemnicą (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, niepubl.). Usunięcie z decyzji danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych sprawia, że decyzja taka traci charakter indywidualny. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzje podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające można znaleźć w treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego organ orzekający o udostępnieniu takich dokumentów każdorazowo winien ustalić granice kolizji i wydać rozstrzygnięcie stosownie do tych ustaleń, przy czym ochrona prywatności i danych osobowych obejmuje zatarcie takich informacji zawartych w dokumentach, które bezpośrednio ich dotyczą. W takiej sytuacji organ powinien też rozważyć, czy taka operacja nie przekreśla istoty żądania i ewentualnie odmówić wnioskowi z tego powodu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 listopada 2004 r., IV SA/GL 664/04, publ. https://cbois.nsa.gov.pl)". Przywołane rozważania, pomimo, że odnoszą się do decyzji, pozostają także aktualne w odniesieniu do postanowień, które co prawda nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz są także wyrazem władczego oświadczenia woli organu. Powyższe konkluzje tutejszy Sąd w pełni zaś podziela i traktuje jak własne. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, postępowanie organu jawi się jako dotknięte wadą bezczynności. Z odpowiedzi udzielonej przez organ wynika, że nie posiada jedynie szczegółowej wiedzy na tematy objęte wnioskiem. Organ nie zanegował jednakże tego, by posiadał wiedzę na temat żądanej informacji. Z treści odpowiedzi organu można ewentualnie wywieść, że spornej informacji nie może udzielić w trybie natychmiastowym, bowiem nie prowadząc rejestru postanowień, musiałby wykonać dodatkową pracę dla zebrania danych składających się na odpowiedź na wniosek. W związku z tym, organ winien ocenić rozmiar tej potencjalnej, dodatkowej pracy, jaką musiałby wykonać dla zebrania żądanych danych i przez ten pryzmat zbadać, czy żądana informacja nie posiada cech informacji przetworzonej. W tym kontekście zasadnym jest odwołanie się do stanowiska reprezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia kserokopii wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis, Wydanie 2). Jeśliby więc organ doszedł do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, winien wszcząć stosowne postępowanie, wzywając wnioskodawcę do wykazania okoliczności świadczących o tym, że informacja ta jest szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, a w zasadzie wobec braku dostatecznych danych, nie jest możliwe zajęcie – na tym etapie postępowania – kategorycznego stanowiska co do charakteru żądanej informacji publicznej. Rekapitulując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu, wniosek skarżącego zawierał żądanie udostępnienia mu informacji publicznej. Wójt Gminy K. jest zatem zobowiązany do jego rozpatrzenia, czego nie uczynił, gdyż nie udzielił informacji publicznej ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce i dlatego też Sąd zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpatrzenia omawianego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny, a także skorzystania z przewidzianej art. 155 P.p.s.a. możliwości sygnalizacji. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 149 § P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.