II SAB/Wa 466/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J.O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje J.O. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych). Skarżący J O pismem z [...] maja 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ) w przedmiocie rozpoznania (odwołania) wniosku z [...]grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z [...] grudnia 2019 r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa). Skarżący wniósł o uznanie wszelkich pism kierowanych do niego ze strony Ministra "po terminie wpływu skargi do organu a do czasu wydania wyroku i decyzji przez Sąd za niezobowiązujące." Wniósł o zmobilizowanie organu do rozpatrzenia odwołania i wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. Ze względu na fakt, że skarga dotyczy zakresu ubezpieczenia społecznego (emerytalnego), zwrócił się z prośbą o obciążenie kosztami postępowania Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] grudnia 2019 r. W piśmie z [...]stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że w związku z wpływem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa.), z uwagi na konieczność dokonania jej wnikliwej analizy. Zawiadomił jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] kwietnia 2020 r. W piśmie z [...] maja 2020 r. organ poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister pismem z [...] maja 2020 r. zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie szerszej dokumentacji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do dnia [...]listopada 2020 r. Skarżący w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wniósł o opracowanie i wysłanie na jego adres decyzji w sprawie złożonego odwołania. Minister w piśmie z [...] lutego 2021 r. poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy powinno nastąpić do dnia [...]maja 2021 r. Wyjaśnił przy tym, że na ww. termin bezpośredni wpływ ma znaczna liczba spraw do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, uniemożliwiająca pełną realizację zasady szybkości postępowania. W dniu [...]lutego 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego. Jak wynika z ustaleń poczynionych drogą mailową z pracownikiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – Panem H. C., w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja nr [...] z [...] października 2021 r. Do pisma z [...] listopada 2021 r., przesłanego do Sądu za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu [...] listopada 2021 r., organ załączył decyzję Ministra z [...] października 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu z [...] grudnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy (skarżącego) przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewleklość wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa.). Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. Analizując rozpoznawaną sprawę, Sąd uznał, że do dnia wydania decyzji odmownej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. do dnia [...] października 2021 r., organ prowadził postępowania w sposób przewlekły. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje bowiem takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Wniosek ten został doręczony organowi w dniu [...] stycznia 2020 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 12 Kpa. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 Kpa., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Stosownie zaś do art. 35 § 3 Kpa. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a z taką sprawą mamy do czynienia w analizowanym przypadku. Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Analiza akt sprawy wskazuje, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 Kpa. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym przypadku w terminie miesiąca 35 § 3 Kpa., to przedmiotowa sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dopiero w dniu [...] października 2021 r. Czynności podejmowane przez organ wskazane w części historycznej niniejszego uzasadnienia i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu i w zasadzie sprowadzały się do informowania skarżącego o spodziewanym terminie załatwienia sprawy. W gruncie rzeczy Minister podjął jedną czynność w dniu [...] maja 2020 r., kiedy to zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie poszerzonej dokumentacji na potrzeby postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 i 3 Kpa.. Od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] stycznia 2020 r., kiedy organ faktycznie wszedł w jego posiadanie, do dnia wydania decyzji z dnia [...] października 2021 r. upłynęło około 21 miesięcy. Oznacza to, że termin miesięczny przewidziany w art. 35 § 1 i 3 Kpa. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajduje się kilka pism kierowanych do skarżącego o przedłużeniu terminu do jej załatwienia, przy czym ostatnim jest pismo Ministra z [...] lutego 2021 r., którym zawiadomił skarżącego, że rozpoznanie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2021 r., co jednak nie nastąpiło bowiem decyzja wydana została dopiero w dniu [...] października 2021 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów Kpa. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności lub przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin, Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić tą okolicznością, czy też względami natury organizacyjnej, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie decyzję wydał dopiero w dniu [...] października 2021 r., co nosi wszelkie cechy rażącego naruszenia prawa. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. ----------------------- 6