II SAB/Wa 467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 30 września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – o pilne wskazanie dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 2002 roku, wymagające publikacji dla wejścia w życie. W dniu 21 października 2011 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 30 września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wskazując, że organ, pomimo upływu z dniem 14 października 2011 r. ustawowego terminu do udzielenia informacji, nie udostępnił jej, co świadczy o jego zwłoce w tym zakresie. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich – jego zdaniem – dopuszcza się organ. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie argumentując, że w dniu 8 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...]o, w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w K., można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. (dla Dzienników publikowanych od dnia 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...] w formie papierowej. Redagowanie, wydawanie i udostępnianie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych, wydawanych na terenie Województwa [...] i podlegających publikacji, znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Organ wskazał także, że skarżącemu wyjaśniono, iż informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone ani w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Wójta Gminy K. w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady Wójt Gminy K. nie ma racji twierdząc, że data, numer i pozycja, pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt lit. c) ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego jest jego opublikowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem daty publikacji, numery i pozycje, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze (opublikowano) poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 2002 r., stanowią informację publiczną. Wójt Gminy K. właściwie jednak wskazuje, że W. S., jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi, gdyż te, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, funkcjonują w obrocie publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, o którym mowa w art. 13 tej ustawy, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma zaś obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje poprzez dostęp do Dziennika Urzędowego w formie tradycyjnej (papierowej), zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy K. z 2002 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych Województwa [...], organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy K. bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem jak słusznie podnosi organ, żądana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym w publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych Województwa [...] i jest powszechnie dostępna, o czym zainteresowany został poinformowany. Dysponent informacji publicznej jest zaś zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu, Sąd orzekł, na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).