II SAB/Wa 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. S. – przedstawiciela ustawowego małoletnich J. D., S. D. i K. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przyznania renty w drodze wyjątku 1) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie R. S. przedstawiciel ustawowy małoletnich J. D., S. D., K. S. pismem z dnia [...] października 2012 r., doprecyzowanym pismem procesowym z dnia [...] listopada 2012 r., wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2789/11 uchylającym decyzje wydane w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego Prezes ZUS podnosił, iż po otrzymaniu w dniu [...] sierpnia 2012 r. prawomocnego wyroku z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2789/11 wraz z aktami sprawy organ rozpoczął postępowanie wyjaśniające w kwestiach nakazanych przez Sąd. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania orzeczniczego oraz zbadania okoliczności związanych z przerwami w ubezpieczeniu zmarłej - w tym zbadania sytuacji na rynku pracy w miejscu jej zamieszkania i faktycznych możliwości podejmowania zatrudnienia, postępowanie to trwało do dnia [...] listopada 2012 r. Mianowicie, w dniu [...] października 2012 r. lekarz orzecznik ustalił całkowitą niezdolność do pracy zmarłej od dnia [...] maja 2007 r. Stwierdził także nową w sprawie okoliczność - istnienie częściowej niezdolności do pracy od dnia [...] listopada 2006 r. Ustalono również, iż w okresie pozostawania bez ubezpieczenia, jako bezrobotna zmarła matka dzieci podejmowała prace w ramach robót publicznych. Fakty związane z rejestracją zmarłej w charakterze bezrobotnej i okoliczności tej rejestracji możliwe były do ustalenia dopiero w dniu [...] listopada 2012 r., dopiero bowiem wówczas do organu faxem nadeszło pismo PUP w K. zawierające informacje w tej sprawie. Wobec tego w dniu [...] listopada 2012 r. wydano decyzję przyznającą wnioskowane świadczenie od listopada 2012 r. dla trojga dzieci skarżącego. W oddzielnym piśmie wyjaśniającym, skierowanym do skarżącego, wyjaśniono przyczyny, dla jakich nie jest możliwe wypłacenie mu wyrównania za okres wcześniejszy. Wskazano, iż prawo do renty w drodze wyjątku powstaje w momencie wydania decyzji prawo to kreującej. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze Prezes ZUS wyjaśnił, że decyzja przyznająca dzieciom skarżącego świadczenie została wydana w dniu [...] listopada 2012 r. niezwłocznie po otrzymaniu ostatnich istotnych w sprawie informacji z PUP w [...]. W tej sytuacji roszczenie skarżącego w przedmiocie przyznania jego dzieciom renty po zmarłej matce zostało zaspokojone. Organ podkreślił, iż decyzja przyznająca dzieciom skarżącego żądane przez niego świadczenie zapadła niezwłocznie po dokonaniu ostatnich zaleconych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku ustaleń, to jest kwestii aktywności matki dzieci w poszukiwaniu zatrudnienia. Pewna natomiast zwłoka w wydaniu tej decyzji, spowodowana była tym, że organ nie posiadał tych informacji z urzędu i musiał je uzyskać z urzędu pracy, gdzie zmarła się rejestrowała. Nie może zatem być mowy o przewlekłości postępowania w sytuacji, kiedy organ, realizując polecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, musiał zgromadzić wszelkie niezbędne informacje, a terminy ich zdobycia nie zależały wyłącznie od jego starannego działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowania pod tym kątem, w zakresie przewlekłości postępowania, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z przewlekłością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia danej czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut przewlekłości powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia określonej czynności w zakreślonym terminie i prowadzenia samego postępowania w sposób należycie aktywny, nie przejawia właściwego zaangażowania w jej załatwienie, zaś z drugiej strony nie pozostaje w bezczynności, tj. całkowicie pasywny w prowadzeniu sprawy, czy też inaczej rzecz ujmując, nie "milczy" w sprawie. W myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy nie wymagające zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Reasumując, przewlekłość postępowania to brak po stronie organu właściwiej koncentracji w szybkości prowadzenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, jest to ze strony organu niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu procedowania, aby zakończyć je w rozsądnym terminie. Wskazać dalej należy, że w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zatem z przytoczonych powyżej przepisów wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania, z drugiej zaś strony w sposób jednoznaczny określono w nich terminy i sposób działania. Wobec powyższego przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazane już wyżej w art. 3 § 2 pkt 8 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczyć będzie okresu po upływie terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza wszystkich czynności podjętych w sprawie. Otóż prawomocny wyrok z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2789/11 wraz z aktami sprawy wpłynął do Departamentu Legislacyjno-Prawnego ZUS w dniu [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] września 2012 r. (po blisko 3 tygodniach) podjęto pierwszą czynność w sprawie, wystosowano do Oddziału ZUS w O. pismo z prośba o skierowanie sprawy do lekarza orzecznik celem wydania orzeczenia i ustalenia u zmarłej M. D. wcześniejszej daty powstania niezdolności do pracy. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w dniu [...] października 2012 r. Ponadto podkreślanym argumentem przez Prezesa ZUS stała się konieczność wystąpienia do właściwego urzędu zatrudnienia o udzielenie informacji w przedmiocie faktycznej możliwości pojęcia pracy przez M. D. Tymczasem pismo w tej sprawie zostało wystosowane do Powiatowego Urzędu Pracy w K. dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. (na dwa dni przed wydaniem decyzji w sprawie), zaś odpowidź na to zapytanie wpłynęło faxem do organu ZUS jeszcze tego samego dnia. Nie można zatem podzielić zapatrywania Prezesa ZUS przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż terminy uzyskania niezbędnego materiału dowodowego "nie zależały wyłącznie od jego starannego działania". Wypada także wytknąć Prezesowi ZUS, iż skarżący nie był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, do czego obliguje przepis art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie nie można Prezesowi ZUS czynić zarzutu, iż podejmował czynności pozorne. Przeciwnie wszystkie podjęte w sprawie czynności wyjaśniające mają swoje odzwierciedlenia i uzasadnienia w treści rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2012 r. Jednakże prowadzenie postępowania przez okres ponad dwa i pół miesiąca, w sytuacji gdy występują znaczne przerwy w gromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość w działaniu organu. To z kolei uprawnia do twierdzenia, iż w sprawie niewielka przewlekłość wystąpiła. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie respektował bowiem zasady niezbędnej koncentracji działań w rozumieniu art. 12 k.p.a. Stwierdzić jednakże należy, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieumiejętności sprawnego gromadzenia materiału dowodowego oraz jego analizowaniu i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia strony, czy też celowego przedłużania postępowania. Z tego też powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu. Bezsprzecznie Prezes ZUS w dniu [...] listopada 2012 r. wydał decyzję w sprawie. Zatem nie istnieje już powód zobowiązywania organu do wydania decyzji w trybie art. 149 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wobec powyższego postępowanie w tej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.