II SAB/Wa 467/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. 1. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2013 r. W. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy K., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "U.d.i.p.", o udzielenie odpowiedzi: 1) czy, a jeżeli tak, to jakie dochody uzyskała Gmina w okresie ostatnich 10 lat z tytułu korzystania z nieruchomości gminnych do celów komercyjnych przez właścicieli: sieci telefonicznej rozdzielczej, abonenckiej i linii światłowodowej, sieci gazociągowej i linii energetycznych? 2) jaka była podstawa dochodów gminy z tego tytułu, czy ustanowiono służebności przesyłu, jeśli tak, wnoszę o wydanie kopii umów lub wyroków sądowych w tych sprawach, 3) jeśli nie, to czy Gmina występowała o zapłatę wynagrodzenia za nieprzedawniony okres bezumownego korzystania z nieruchomości przez firmy przesyłowe; wnoszę o wydanie kopii tych wystąpień lub kopii pozwów sądowych w tych sprawach, 4) czy i jakie dokładnie dochody podatkowe uzyskała Gmina w okresie ostatnich 10 lat z tytułu eksploatacji przez firmy komercyjne instalacji przesyłowych stanowiących sieć uzbrojenia terenu? Wnoszę o wyszczególnienie rocznych dochodów uzyskanych od poszczególnych firm, 5) czy do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek organ podjął jakieś kroki w celu przerwania zasiedzenia służebności przesyłu przez ww. firmy komercyjne? Jeśli tak, to wnoszę o przesłanie kompletu dokumentacji tych działań, 6) jeśli trwają postępowania w sprawach ww. zasiedzeń wnoszę o dokładną informację w tych sprawach, jeśli doszło do rozstrzygnięć, wnoszę o wydanie kopii orzeczeń i o poinformowanie, czy są prawomocne, 7) jeśli Rada Gminy i jej Komisja Rewizyjna nie posiada informacji we wskazanych wyżej kwestiach, to czy chciałaby je uzyskać i wykorzystać do działań dla dobra budżetu Gminy, czyli dobra ogółu jej mieszkańców? Jeśli tak, proszę skierować do mnie pisemną prośbę pocztą elektroniczną na adres: [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy K. powiadomił wnioskodawcę o powodach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 U.d.i.p. Jednocześnie poinformował, w trybie art. 13 ust. 2 U.d.i.p., że żądana informacja zostanie udostępniona w terminie do [...] sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. w zakresie pytania pierwszego i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że Wójt Gminy K. działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 U.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a." w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., 3) zasądzenie od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru, na podstawie art. 155 § 1 P.p.s.a., o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowanym pocztą elektroniczną, zwrócił się do Wójta Gminy K. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. Jednak do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Skarżący wskazał, że informacja na temat dochodów uzyskiwanych przez Gminę od firm komercyjnych, które posadowiły na gruntach gminnych własną infrastrukturę techniczną i ją eksploatują, stanowi informację publiczną, zaś Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie U.d.i.p. do jej udostępnienia. Spełniony został zatem zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy. Brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu (brak udostepnienia żądanej informacji bądź wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie powiadomienia, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną) tworzy stan bezczynności. W ocenie skarżącego organ świadomie i celowo nie podjął żadnych działań, do których jest zobowiązany na gruncie U.d.i.p., przez co dopuścił się rażącego naruszenia przepisów U.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji. Takie zachowanie organu uzasadnia wymierzenie mu dotkliwej grzywny. Skoro, w ocenie skarżącego, takie bezprawne zachowanie jest zjawiskiem powtarzającym się, uzasadniony jest wniosek o skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 P.p.s.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wójt Gminy K. udzielił W. S. odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 informując, że: Ad. 1) Gmina w okresie ostatnich 10 lat (tj. od [...] czerwca 2004 r. do [...] czerwca 2013 r.) uzyskiwała dochody we wskazanym w pkt 1 wniosku z tytułu najmu nieruchomości położonych w O. – [...] m2, K. – [...]m2 oraz W. – [...] m2. Uzyskane z tego tytułu dochody określa umowa, o której mowa w Ad. 2. W oparciu o przekazaną kserokopię dokumentacji wnioskodawca ma możliwość dokładnego oszacowania dochodów Gminy we własnym zakresie. Ad 2) Podstawę dochodów Gminy z ww. tytułu stanowiła umowa zawarta w dniu [...] marca 2000 r. wraz z aneksem [...] i [...]. Aktem prawnym regulującym dochody z nieruchomości gminnych jest ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Do dnia wpływu wniosku nie ustanowiono służebności przesyłu pomiędzy Gminą a właścicielem instalacji przesyłowych na nieruchomościach gminnych. W załączeniu do niniejszego pisma załączono kopię umowy najmu wraz z aneksami. Innych danych Urząd nie posiada. Ad 3) Brak możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie 3 przy tak sformułowanym żądaniu. Ad 4) Gmina nie realizowała dochodów z tytułu eksploatacji przez firmy komercyjne instalacji przesyłowych stanowiących sieć uzbrojenia terenu, ponieważ nie jest właścicielem tychże instalacji. Nie istnieje zatem po stronie Urzędu możliwość wyszczególnienia rocznych dochodów uzyskanych od poszczególnych firm z ww. tytułu z okresu ostatnich 10 lat. Tego rodzaju instalacje i sieci przesyłowe są obciążane podatkiem od budowli na rzecz Gminy. Zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury", a do tej kategorii zaliczają się wskazane we wniosku instalacje i sieci przesyłowe. Aktem regulującym kwestię dochodów Gminy z podatku od nieruchomości (w tym od budowli) nie stanowiących jej własności jest ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31). Ad 5) do dnia wpływu wniosku Gmina nie podejmowała czynności w zakresie przerwania zasiedzenia służebności przesyłu przez ww. właścicieli sieci przesyłowych. Przepisy regulujące służebność przesyłu zostały wprowadzone do Kodeksu cywilnego z dniem 3 sierpnia 2008 r. (art. 3051 – 3054 K.c.). Zgodnie z obowiązującymi przepisami grunty orne przeznaczone na drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu prawnego, które przeznaczone są do powszechnego użytku. Właścicielami tych nieruchomości mogą być wyłącznie podmioty prawa publicznego. Zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych właścicielem dróg krajowych jest Skarb Państwa, zaś dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych samorząd województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ustawy). Nie istnieje możliwość nabycia ograniczonego prawa własności, w tym w przypadku służebności przesyłu, przez zasiedzenie nieruchomości, które służą użytkowi publicznemu lub takich, które zostały ustawowo wyłączone z obrotu, jak np. grunty orne zajęte pod drogi publiczne, ulice, parki. Ad. 6) Obecnie nie są prowadzone postępowania o zasiedzenie ww. gruntów przez właścicieli sieci przesyłowych, nie mogło zatem dojść do żadnych rozstrzygnięć w tych sprawach, ani do wydania jakichkolwiek orzeczeń w tym przedmiocie. Ad. 7) Żądanie zawarte w pkt 7 wniosku nie stanowi informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł: - o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 P.p.s.a., - z ostrożności procesowej, w razie, gdyby skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w tym o zwolnienie z kosztów postępowania - o odrzucenie wniosku zarówno w zakresie zwolnienia z kosztów, jak również przyznania pomocy prawnej z urzędu, - ewentualnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. ostatecznie przekazał W. S. informacje w żądanym zakresie, zatem nie można przypisać organowi stanu bezczynności. Ponadto organ wskazał, iż działanie skarżącego świadczy o nadużywaniu prawa do informacji w świetle przepisów U.d.i.p., gdyż jego celem jest wyłącznie przysporzenie organowi pracy, obciążenie środków budżetowych Gminy, a w konsekwencji utrudnianie sytuacji innych obywateli. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 22 listopada 2013 r. Wójt Gminy K. przesłał załączniki wymienione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., tj. Umowę najmu nieruchomości z dnia [...] marca 2000 r. oraz Aneks nr [...] i [...] do ww. Umowy odpowiednio z dnia [...] maja 2000 r. oraz z dnia [...] lutego 2004 r. Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Przepisy P.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 U.d.i.p.) bądź nie wydaje decyzji, w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostepnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 U.d.i.p. (art. 16 ust. 1 U.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 U.d.i.p. Przy wykładni powołanych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji jednak tylko wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje ona w obiegu publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 U.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 U.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 U.d.i.p.). W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu U.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów U.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (v. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której - co należy zauważyć - spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy K. pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p., jest zatem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z kolei żądana informacja - objęta pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. - stanowi informację publiczną na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c U.d.i.p. Informacja o dochodach Gminy K. "z tytułu korzystania z nieruchomości gminnych do celów komercyjnych przez właścicieli: sieci telefonicznej rozdzielczej, abonenckiej i linii światłowodowej, sieci gazociągowej i linii energetycznych" jest bowiem informacją o majątku jednostki samorządu terytorialnego i znajduje się w posiadaniu organu. W ocenie Sądu, w dacie wystąpienia skarżącego ze skargą organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., jednak z akt sprawy wynika, że stan bezczynności organu ustał przed datą wyrokowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 U.d.i.p., Wójt Gminy K. poinformował skarżącego, że objęta wnioskiem informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z uwagi na szeroki zakres żądania. Jednocześnie, w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 U.d.i.p., organ wyznaczył termin załatwienia wniosku do dnia [...] sierpnia 2013 r. Wskazanego wyżej terminu organ jednak nie dochował, bowiem dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku załączając kserokopię umowy najmu nieruchomości z dnia [...] marca 2000 r. oraz Aneks nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. i Aneks nr [...] z dnia lutego 2004 r. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 U.d.i.p. W tak zarysowanych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd stwierdził, że Wójt Gminy K. pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu (16 sierpnia 2013 r.), jednak przed datą orzekania w sprawie zrealizował obowiązek informacyjny wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 1 wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. Z tego względu Sąd uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie winno ulec umorzeniu. Zważywszy, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dacie wystąpienia ze skargą, Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań w celu realizacji wniosku skarżącego i ostatecznego jej udostępnienia, pozwala stwierdzić, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uruchomienia trybu sygnalizacyjnego, określonego w art. 155 § 1 P.p.s.a., o co wnosił skarżący, albowiem w sprawie nie wystąpiły istotne naruszenia prawa lub okoliczności mające wpływ na ich powstanie. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.