II SAB/Wa 467/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. E.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na nierozpatrzeniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca wniosła o uznanie, że propozycja pracy jest decyzją administracyjną, a ponadto o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do rozpatrzenia odwołania lub ewentualnie o zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] maja 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję pracy z dnia [...] maja 2017 r. określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], z którą się nie zgadza. Nie zawierała ona żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego. W ocenie skarżącej propozycja miała charakter zwolnienia jej ze służby z dniem [...] sierpnia 2017 r. albo przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"). W związku z tym złożyła w dniu [...] maja 2017 r. odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, a wobec niepodjęcia przez organ żadnych czynności procesowych skierowała do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], kolejne pisma z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r. z wnioskiem o możliwość pozostania funkcjonariuszem. Pozostały one jednak bez odpowiedzi. Z kolei w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na nierozpoznaniu odwołania. Zdaniem skarżącej propozycja pracy wpływa bezpośrednio na jej prawa, bowiem niezależnie od tego czy ją przyjmie czy też nie, zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. W sytuacji zatem, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Zaznaczyła, że otrzymała mianowanie do służby, a podstawa prawna tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. Zarówno zaś akt mianowania, jak i zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane art. 107 § 1 K.p.a. O tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W przypadku zatem gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę i tylko w zakresie, w jakim służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby można było uznać, że organ administracji pozostaje w bezczynności, musi istnieć przepis prawa, który nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Zdaniem Sądu, w tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga E.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie rozpatrzenia odwołania od otrzymanej propozycji pracy, w szczególności jako decyzji o zwolnieniu ze służby. Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 , z późn. zm.), z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.). Z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie ustawodawca pozostawił do uznania organu, jaka to będzie propozycja - zatrudnienia czy służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Oznacza to, że przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a nie zwolnieniem ze służby. Stwierdzić również należy, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia, złożoną jej w dniu [...] maja 2017 r., za decyzję administracyjną, w szczególności w zakresie zwolnienia jej ze służby. W ocenie Sądu, propozycja ta stanowi ofertę organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się. Może on propozycję przyjąć (wówczas dotychczasowy stosunek służby ulegnie przekształceniu w stosunek pracy), odrzucić lub zachować się biernie (wówczas stosunek służbowy wygaśnie, co traktuje się jako zwolnienie ze służby, zgodnie z art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przedstawiona propozycja nie stanowi zatem również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, wynikających z przepisów prawa i pozostaje w zakresie podległości służbowej. Natomiast zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 130/17, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ponadto należy podkreślić, że z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wynika generalna właściwość sądów powszechnych w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a właściwość sądów administracyjnych została enumeratywnie wskazana w art. 276 ustawy o KAS. Skoro zatem propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną, w szczególności zaliczoną przez ustawę do kognicji sądów administracyjnych, ponadto nie stanowi czynności bądź aktu o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i należy do spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, to również skarga zarzucająca organowi bezczynność w zakresie złożonego od niej odwołania, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, z uwagi na brak drogi sądowoadministracyjnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.