II SAB/Wa 467/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie potwierdzenia wyniku studiów odbytych przez skarżącą w latach 2001 – 2008 oraz okresu 2013-2018 ( wyników z poszczególnych egzaminów). W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/18, którym Sąd odrzucił skargę M. K. na przewlekłość Rektora Uniwersytetu [...] w W. w sprawie potwierdzenia wyników studiów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w W. polegająca na nierozpoznaniu wniosku M. K. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie potwierdzenia wyniku studiów odbytych przez skarżącą w latach 2001 – 2008 oraz w okresie 2013-2018. W treści ww. wniosku skarżąca wskazała, że organ powinien ustalić jakie oceny z egzaminów z poszczególnych przedmiotów z kolejnych lat uzyskała. Zaskarżenie bezczynności dopuszczalne jest w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy w sprawie, zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania, a ponadto istniała podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. O dopuszczalności orzekania przez sąd administracyjny w sprawie bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy zaskarżony organ, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmuje w terminie określonym w k.p.a. rozstrzygnięcia, podlegającego sądowoadministracyjnej kontroli (v. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 517/10, publ. CBOIS). Zdaniem Sądu sprawa ze skargi wniesionej przez M. K. nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Nie ma również przepisów ustaw szczególnych, które przewidują możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby organ administracji mógł załatwić sprawę w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest istnienie przepisu prawa powierzającego organowi załatwienie sprawy w tej właśnie formie (v. NSA w wyroku z 17.12.1996 r., II SA 988/85, ONSA nr 2 z 1985 r., poz. 38, postanowienie NSA z 18 marca 1996 r. sygn. SA/Ka 347/96). Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji, jest przyjmowana w orzecznictwie sądowym wyjątkowo, jedynie w określonych okolicznościach sprawy wskazujących na taką okoliczność. Takie okoliczności w niniejszej sprawie nie występują. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma podstawy do wydania w sprawie jednego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. Organ nie był również uprawniony do wydania innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego. Z aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub ich potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (T. Woś, H. Knysiak – Kolczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 61, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005). Należy zauważyć, że ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) tylko w określonych przypadkach dopuszcza możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 ww. ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że choć przepis art. 207 ust. 1 ustawy nie wymienia expressis verbis zdarzeń, które – jako indywidualne sprawy studentów – winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, to niewątpliwie chodzi o takie sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu uczelni dotyczy sfery praw i obowiązków studenta i wywiera bezpośredni skutek na zewnątrz (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2204/11, CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Szkoła wyższa stanowi przykład zakładu administracyjnego, w którym jego użytkownicy – studenci – podlegają władztwu zakładowemu. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty. Przykładem postępowania administracyjnego opartego na przepisach ustawy kodeks postępowania administracyjnego jest postępowanie w przedmiocie nadania tytułu zawodowego. Postępowanie to kończy się co do zasady decyzją administracyjną, której elementem osnowy jest określenie wyniku studiów adresata. Takie rozstrzygnięcie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Akt ten zawiera bowiem władcze rozstrzygnięcie, skierowane do indywidualnie określonego adresata i dotyczące bezpośrednio jego praw i obowiązków. Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżąca nie kwestionowała treści dyplomu, danych w nim zawartych. Nie kwestionowała okoliczności faktycznych związanych z decyzją komisji dyplomowej uczelni dotyczącej ukończenia studiów ani prawdziwości danych zawartych w wydanym jej dyplomie ukończenia studiów. Nie domagała się zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej o nadaniu tytułu zawodowego i wydaniu dyplomu, której formalny wyraz stanowi dokument w postaci dyplomu ukończenia studiów W niniejszej sprawie skarżąca domagała się potwierdzenia ocen z egzaminów z poszczególnych przedmiotów z lat 2001-2008 i 2013 – 2018. W ocenie Sądu potwierdzenie wyników egzaminów z poszczególnych przedmiotów to czynność związana z tokiem studiów, dotycząca działania organów uczelni, która nie wywołuje skutków prawnych na zewnątrz. Kwestia dotycząca ocen z konkretnych egzaminów wynika z Regulaminu studiów i w związku z tym nie wymaga wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, podlegającej następnie kontroli sądowej. Nie wywiera skutku, w postaci nawiązania, odmowy nawiązania, przekształcenia bądź rozwiązania stosunku studenta z uczelnią. Nie kształtuje praw i obowiązków studenta na zewnątrz. Potwierdzenie oceny z egzaminu z konkretnego przedmiotu nie jest aktem ani czynnością, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność stanowiąca rozstrzygnięcie wewnątrzzakładowe nie stanowi decyzji administracyjnej, a postępowania w takich sprawach nie muszą zachowywać ogólnych cech i zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięć wewnątrzzakładowych, ponieważ tego typu czynności i akty nie powodują bezpośrednich skutków na zewnątrz. Skoro więc organ nie był zobligowany do podjęcia działań wskazanych w ww. przepisach nie ma podstaw do uznania, że dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Dodatkowo należy wyjaśnić, że postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 134/18, Sąd odrzucił skargę M. K. wniesioną na przewlekłość Rektora Uniwersytetu [...] w W. Brak jest jednak podstaw do odrzucenia niniejszej skargi na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta bowiem z przymiotu res iudicata. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.