II SAB/Wa 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. W. G. wystąpił na podstawie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o udzielenie informacji dotyczącej efektów postępowania administracyjnego wszczętego w konsekwencji jego zawiadomienia przeciw [...] S.A. w związku z podejrzeniem o stosowanie przez spółkę praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów poprzez stosowanie postanowienia o treści: "[...]". Wniósł o nadesłanie kopii: 1. decyzji administracyjnej wydanej przez Prezesa UOKiK na skutek wszczętego postępowania administracyjnego, 2. stanowiska [...] S.A. w toku postępowania administracyjnego, w tym: a) zobowiązania przedsiębiorcy do zaniechania powyższej praktyki, jeśli takie zostało w toku postępowania złożone zgodnie z art. 28 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, b) ostatniej informacji złożonej przez przedsiębiorcę o stopniu realizacji zobowiązania wynikającego z decyzji administracyjnej zgodnie z art. 28 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1550/11, w świetle którego informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej (....). W odpowiedzi na powyższy wniosek Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że postępowanie w sprawie podejrzenia stosowania przez [...] S.A. z siedzibą w W., w ofertach [...] zamieszczonych w katalogu "[...]", praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów określonej w art. 24 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zostało wszczęte [...] kwietnia 2013 r. Jest ono w toku, a tym samym nie wydano w sprawie decyzji, która nakładałaby na przedsiębiorcę zobowiązanie oraz termin jego realizacji. Urząd podkreślił, że jedynie prawomocna decyzja Prezesa UOKiK stanowi podstawę do egzekwowania od przedsiębiorcy zaprzestania stosowania praktyk naruszających przepisy ww. ustawy oraz dodał, że wydana w sprawie decyzja będzie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej UOKiK. Ponadto pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ uzupełnił stanowisko zawarte w piśmie z [...] lipca 2013 r. poprzez stwierdzenie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. G. zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej i wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa UOKiK do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. zobowiązanie Prezesa UOKiK do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3. skierowanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 4. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponownie powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, że informację publiczną stanowią wszystkie akta sprawy, a nie tylko decyzja administracyjna. Skarżący wskazał także, że do dnia złożenia skargi, tj [...] sierpnia 2013 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej z art. 16 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Zaznaczył również, iż wprawdzie organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2013 r., lecz nie odniósł się w nim do wszystkich żądań dotyczących udostepnienia dokumentów z akt sprawy, zaś wniosek nie dotyczył tylko samej decyzji administracyjnej. Skarżący dodatkowo stwierdził, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarga na bezczynność nie wymaga wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie i przeprowadzenie rozprawy w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w odniesieniu do pkt 1 wniosku informacja nie mogła być udzielona ze względu na brak decyzji w sprawie. Podobna sytuacja zachodzi co do pkt 2b wniosku, gdyż złożenie przez przedsiębiorcę informacji, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jest możliwe dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej w sprawie, w której to decyzji przedsiębiorca jest zobowiązany do udzielenia informacji o sposobie i stopniu realizacji nałożonego na niego zobowiązania. Natomiast odnosząc się do żądania zawartego w pkt 2, a w szczególności pkt 2a, organ stwierdził, że dotyczyło ono dokumentów wytworzonych przez przedsiębiorcę, a więc podmiot niepubliczny, związanych z prowadzoną przez niego działalnością, zawieranymi umowami. Całość tej dokumentacji nie ma charakteru publicznego, nie dotyczy spraw publicznych, a tylko prowadzonej działalności prywatnych podmiotów. Ponadto stanowi własność przedsiębiorcy, od którego organ je uzyskał. Nie mają więc charakteru informacji publicznej. W tej kwestii Prezes UOKiK powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ wskazał ponadto, że dokumenty, których żąda skarżący, na tym etapie postępowania administracyjnego nie zostały w żaden sposób wykorzystane przez Prezesa UOKiK. Akta sprawy administracyjnej toczącej się z udziałem [...] S.A. składają się z postanowienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o tym strony oraz przesłanej przez spółkę dokumentacji. Nie ma tam żadnych innych dokumentów, w szczególności jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do stanowiska [...] S.A. Przekazanie skarżącemu żądanej przez niego na tym etapie informacji, nie ma żadnego związku z realizacją zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej. Uzyska on jedynie informacje o działalności podmiotu prywatnego. Żądane informacje mogą stanowić źródło oceny postępowania Prezesa UOKiK dopiero od momentu, w którym zostaną wykorzystane, co jeszcze nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższa definicja jest na tyle ogólna i nieprecyzyjna, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia informacji, które posiadają walor informacji publicznej. Ponadto w bogatym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym dokonano wykładni pojęcia "informacji publicznej", przyjmując, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25.03.2003 r., II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy tylko "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., a więc stanowią informację publiczną. Natomiast akta sprawy administracyjnej nie są w całości informacją publiczną, stanowią bowiem zbiór informacji zarówno posiadających przymiot informacji publicznej, jak też takiego przymiotu nieposiadających. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego jedno z uprawnień podmiotu korzystającego z prawa do informacji publicznej jako uprawnienia do wglądu do dokumentów. Uprawnienia tego nie można utożsamiać z wglądem do akt sprawy czy też przeglądaniem akt sprawy, które nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy ono bowiem jedynie strony postępowania administracyjnego i realizowane jest na zasadach określonych w art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z uwagi na powyższe Sąd w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, zgodnie z którym informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej (....). Podkreślenia wymaga również, że wprawdzie informacja publiczna może odnosić się do osób prywatnych, ale dokumenty prywatne jako takie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11.05.2006 r., II OSK 812/05, LexPolonica nr 2144853). Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organem takim jest niewątpliwie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w świetle przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), o ile oczywiście jest w posiadaniu żądanej informacji. Natomiast o bezczynności organu zobowiązanego możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma to miejsce wówczas, gdy wyczerpany jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. W oparciu o stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, by Prezes UOKiK pozostawał w bezczynności. Bezsporna jest bowiem okoliczność, iż postępowanie administracyjne dotyczące zawiadomienia skarżącego o podejrzeniu stosowania przez [...] S.A. z siedzibą w W. praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, zostało wszczęte w dniu [...] kwietnia 2013 r. i jest w toku. Akta sprawy administracyjnej składają się z postanowienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o tym strony oraz przesłanej przez [...] S.A. dokumentacji. Nie została zatem wydana przez organ żadna decyzja administracyjna, której udostępnienia żądał skarżący. W konsekwencji Prezes Urzędu nie mógł nałożyć na przedsiębiorcę obowiązku składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji zobowiązań, ponieważ może tego dokonać jedynie w decyzji administracyjnej, jak stanowi przepis art. 28 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zatem organ nie dysponuje informacją żądaną przez skarżącego w pkt 1 i pkt 2b wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei w odniesieniu do żądania określonego w pkt 2a wniosku Sąd, podziela stanowisko Prezesa UOKiK, że dotyczy ono dokumentów wytworzonych przez przedsiębiorcę, a więc podmiot niepubliczny, odnoszących się do prowadzonej działalności gospodarczej. Całość tej dokumentacji nie ma charakteru publicznego, nie dotyczy bowiem w żaden sposób spraw publicznych, a jedynie działalności prowadzonej przez podmiot prywatny, a nadto stanowi jego własność. Ponadto powyższa dokumentacja na tym etapie przedmiotowego postępowania nie została przez organ wykorzystana, nie odniósł się on do niej w żaden sposób oraz nie zajął w tym zakresie stanowiska. Trudno więc uznać, by w jakikolwiek sposób dokumenty te dotyczyły sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a więc posiadały walor informacji publicznej. Są to dokumenty prywatne, które stanowią dowód tego, że osoba która je podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumentach (art. 245 kpc). Dokument taki różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie pochodzi od organu władzy publicznej i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Należy wskazać, iż w przypadku, kiedy organ zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją publiczną bądź też żądana informacja waloru informacji publicznej nie posiada, wystarczające jest pisemne poinformowane o tym wnioskodawcy, co Prezes UOKiK w niniejszej sprawie uczynił. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.