II SAB/Wa 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. A. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2010 r. o świadczenie w drodze wyjątku 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. J.A. w skardze z dnia 28 października 2015 r. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1913/15) zawarła zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w tej sprawie. W dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1913/15 oświadczyła, że zarzuty podniesione w skardze należy traktować jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ZUS w sprawie rozpatrzenia wniosku o świadczenie w drodze wyjątku przekazanego Prezesowi ZUS przez Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...]. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ZUS wyłączona została ze skargi na wymienioną decyzję i zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Wa 47/16. Skarżąca podniosła, iż mimo przekazania w 2010 r. przez Sąd Okręgowy wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS przez wiele lat nie rozpatrywał tego wniosku. Podała, że od 2010 r. w sprawie nie wydano decyzji wskutek czego pozbawiona była świadczenia w drodze wyjątku, nie miała świadczenia rentowego i pozostała bez środków do życia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2010 r., skierowany do sądu powszechnego, został przekazany do ZUS do rozpoznania zgodnie z właściwością. Organ nie rozpoznawał wniosku ze względu na fakt, iż skarżąca skierowała w sprawie swojej renty w trybie zwykłym apelację, rozpoznawaną i oddaloną [...] lutego 2012 r., a następnie skierowała do Sadu Najwyższego kasację - której odmówiono przyjęcia do rozpoznania w kwietniu 2013 r. Zatem cały ten okres, kiedy wniosek skarżącej pozostawał w dyspozycji organu, toczyło się postępowanie o jej rentę w trybie ustawowym (a także o odsetki od tego świadczenia), a ponadto całość akt sprawy pozostawała w dyspozycji sądu. Skarżąca po odmowie przyjęcia jej kasacji do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, w dniu [...] czerwca 2013 r. ponownie wystąpiła do organu z wnioskiem o świadczenie w drodze wyjątku. Organ, zobowiązany do ustalenia w pierwszej kolejności, czy wnioskodawca ma uprawnienia do świadczeń w trybie zwykłym (co wyklucza możliwość ubiegania się o świadczenie w drodze wyjątku) ustalił, iż uprawnienie takie będzie skarżącej służyło od [...] lipca 2013 r. - nabędzie bowiem wówczas prawo do emerytury w trybie ustawowym. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przyznano skarżącej takie świadczenie. Skarżąca zatem od [...] lipca 2013 r. pobiera emeryturę ustawową. Niezależnie od tego obecnie przed sądami pracy i ubezpieczeń społecznych toczą się w jej sprawie i z odwołań skarżącej dwa postępowania - o wysokość świadczenia i o odsetki. Organ wskazał, że z uwagi na te dwa postępowania, o których trwaniu organ otrzymał informację z ZUS [...], w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. Aktualizując jednak informacje o sprawie, organ ustalił, iż żadne z tych postępowań nie ma zasadniczego wpływu na możliwość rozpoznania wniosku skarżącej o świadczenie w drodze wyjątku. Zatem, w dniu [...] września 2015 r. wydano postępowanie o podjęciu postępowania w tej sprawie. W dniu [...] września 2015 r. Prezes ZUS wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS utrzymał decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. Prezes ZUS podniósł, że postępowanie w sprawie świadczenia w drodze wyjątku dla skarżącej, przekazanego do Oddziału ZUS w 2010 r., nie mogło się toczyć ze względu na fakt, iż toczyłoby się ono równolegle z postępowanie w trybie ustawowym. W ocenie organu, nie było żadnej możliwości wydania decyzji w sprawie świadczenia w drodze wyjątku dopóki organ nie ustalił ostatecznie istnienia bądź braku uprawnień skarżącej do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wydaje się przy tym, by można było przypisać działaniom organu rentowego jakikolwiek wpływ na stan zdrowia skarżącej. Nie nabyła ona prawa do świadczeń w trybie zwykłym - co potwierdziły wyroki sądów - nie ze względu na jakiekolwiek bezprawne działania organu, lecz ze względu na jej przebieg ubezpieczenia. Ponadto świadczenie w drodze wyjątku nie może być traktowane jako świadczenie "na przeczekanie" okresu trwania postępowań sadowych, które być może potwierdzą istnienie prawa do świadczeń z FUS. Ze względu na fakt trwania przez cały podnoszony przez skarżącą okres postępowań sądowych w jej sprawie, w których organ uczestniczył jako strona, a które to postępowania, dotyczące świadczeń dla skarżącej w trybie zwykłym, uniemożliwiały prowadzenie sprawy o świadczenie w drodze wyjątku, nie można, w opinii organu, przypisać mu ani bezczynności, skoro aktywnie w postępowaniach tych uczestniczył, ani też przewlekłości postępowania, skoro nie było możliwe jego wcześniejsze zakończenie. Organ wskazał też, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku zawsze możliwe jest tylko od daty bieżącej, a prawo do niego powstaje dopiero w chwili wydania przez organ stosownej decyzji. Zatem nie ma mowy ani o wypłaceniu takiego świadczenia za okres wsteczny, ani też wypłaty jakichkolwiek odsetek za okres wcześniejszy, kiedy świadczenie to nie przysługiwało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżąca wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych m.in. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., z dnia [...] sierpnia 2013 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.). Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa ZUS postępowania w sprawie wniosku J.A. z dnia [...] września 2010 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku (przekazanego Prezesowi ZUS punktem drugim wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt [...]) jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wówczas, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie jest bezsporne, że punktem drugim powołanego wyżej wyroku Sąd Okręgowy w [...] przekazał Prezesowi ZUS do rozpatrzenia według właściwości wniosek J.A. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, tj. świadczenia, o którym mowa w art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748). Nie jest też kwestionowane, że powołany wyrok SO wraz z uzasadnieniem wpłynął do ZUS Oddział w [...] Wydział Obsługi Prawnej w dniu [...] listopada 2010 r. Wniosek skarżącej z dnia [...] września 2010 r. rozpoznany został zaś przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopiero decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], a zatem po [...] latach i [...] miesiącach od przekazania przez Sąd Okręgowy. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2015 r., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sprawie jest bezsporne, że do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, sprawa z wniosku J.A. z dnia [...] września 2010 r. została przez Prezesa ZUS rozpatrzona w wymaganej prawem formie, albowiem organ decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS rozpatrzył też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. Powyższe nie czyni jednakże skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niedopuszczalną. Pomimo bowiem wydania decyzji, strona ma prawo poddać kontroli Sądu sprawność postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w jej ocenie postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia przekazania organowi przez Sąd Okręgowy wniosku J.A. do dnia wydania decyzji z dnia [...] września 2015 r. upłynęło prawie 5 lat, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydając decyzję w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku dopiero [...] września 2015 r. organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podziela wprawdzie argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że fakt toczącego się postępowania o świadczenie w trybie zwykłym stanowił przeszkodę do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2010 r., jednakże nie stanowi to o bezzasadności skargi. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, ustalenie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym stanowi, tak jak podniósł to organ, zagadnienie wstępne w sprawach rozpatrywanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym do czasu zakończenia postępowania w sprawie uprawnień należnych w trybie zwykłym, brak jest możliwości rozstrzygania w sprawie wniosku o świadczenie w drodze wyjątku (v. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 216/06, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1170/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, organ obowiązany był do zawieszenia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2010 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie o świadczenie w trybie zwykłym, czego nie dokonał. Natomiast od dnia wydania przez ZUS Oddział w [...] decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przyznającej skarżącej emeryturę w trybie zwykłym, nie było żadnych przeszkód prawnych do rozpatrzenia przez Prezesa ZUS wniosku z dnia [...] września 2010 r., a zatem od tego czasu bezspornie postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Mimo wydania decyzji przyznającej emeryturę, Prezes ZUS w dalszym ciągu nie rozpatrywał wniosku strony o świadczenie w drodze wyjątku, a nadto, niezasadnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiesił postępowanie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na fakt – jak wskazano – toczących się postępowań o wysokość świadczenia i odsetki. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. podjęto to postępowanie, bo jak wskazał sam organ, żadne z tych postępowań w trybie zwykłym nie miało zasadniczego wpływu na możliwość rozpoznania wniosku o świadczenie w drodze wyjątku, to powyższe świadczy o braku należytego działania organu, w tym o nieracjonalnym i przede wszystkim bezpodstawnym niepodejmowaniu czynności zmierzających do rozstrzygnięcia o uprawnieniu bądź braku uprawnienia wnioskodawczyni do świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Sądu, Prezes ZUS dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku o świadczenie w drodze wyjątku z dnia [...] września 2010 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania od dnia [...] lipca 2013 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawienie wnioskodawczyni rozstrzygnięcia jej wniosku o świadczenie w drodze wyjątku stanowiło nieuprawnione pozbawienie strony możliwości poddania weryfikacji stanowiska organu w tej sprawie. Z tego względu nieuzasadnione odkładanie w czasie rozpatrzenia wniosku strony Sąd uznał za rażące naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a., art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, a także art. 8 k.p.a. określającego zasadę pogłębiania zaufania jednostki do organu władzy publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku.