II SAB/Wa 470/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Gimnazjum im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] na rzecz M.K. kwotę 105,20 (słownie: sto pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. odstępuje od zasądzenia od Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] na rzecz M.K. kosztów zastępstwa procesowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. M. K. zwróciła się do Gimnazjum im. [...] w [...] o udzielenie informacji publicznej: "czy Państwa placówka edukacyjna w latach 2014-2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Podała adres do korespondencji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Pełnomocnik wskazał, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną. Pełnomocnik wskazał, że analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci) czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Podniósł, że w przepisanym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. Organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną. Wskazał, że zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Dyrektor Gimnazjum im. [...] w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej o oddalenie. Wskazał, że nierozpoznanie przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.i.d.p. nastąpiło z niezawinionych przez organ i obiektywnych przyczyn. W pierwszej kolejności podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został doręczony w dniu [...] lipca 2017 r., tj. w okresie wakacji, za pośrednictwem platformy ePUAP. Pomimo, iż w organie, który pełni rolę publicznego gimnazjum, w okresie wakacji wykonują pracę osoby niezatrudnione na stanowiskach nauczycieli, w tym pracownik sekretariatu, którego zadaniem jest załatwienie bieżących spraw docierających do szkoły drogą pocztową lub telefoniczną, to jednak dostęp do platformy ePUAP ma tylko Dyrektor Gimnazjum. Dyrektor przez okres przerwy wakacyjnej przebywał na urlopie, do czego jest uprawniony jako nauczyciel na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2017r., poz. 1189 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem wspomnianego przepisu: Nauczycielowi zatrudnionemu w szkole, w której w organizacji pracy przewidziano ferie letnie i zimowe, przysługuje urlop wypoczynkowy w wymiarze odpowiadającym okresowi ferii i w czasie ich trwania." Z wyżej wymienionych przyczyn pomimo wysłania przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] lipca 2017 r. aż do zakończenia urlopu przez Dyrektora Gimnazjum, wiadomość o otrzymaniu przedmiotowego wniosku nie została przez nikogo odczytana. Jednocześnie podniósł, że niezwłocznie po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej organ podjął czynności zmierzające do jego merytorycznego rozpoznania i w dniu [...] września 2017 r. listami poleconymi organ przesłał zarówno skarżącej jak i reprezentującemu ją profesjonalnemu pełnomocnikowi pisma, w których udzielił informacji publicznych żądanych przez M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i była zasadna w chwili jej wniesienia. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Reprezentuje bowiem jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2740/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji, czy Państwa placówka edukacyjna w latach 2014-2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Żądana informacja stanowi informację publiczną. Nie uzyskała jednakże odpowiedzi na swój wniosek w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Skarga na bezczynność Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] była zasadna w chwili jej wniesienia, albowiem organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, nie poinformował też, że żądanej informacji nie posiada, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. Wniosek pozostał bez odpowiedzi. Bezczynność organu nie miała jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że brak działania Dyrektora Zespołu Szkół na gruncie u.d.i.p. wynikał z nieobecności osoby posiadającej dostęp do platformu EPUAP spowodowanej urlopem. Nadto Dyrektor Gimnazjum im. [...] w [...] po wniesieniu skargi na bezczynność, poinformował wnioskodawczynię oraz jej pełnomocnika, że Gimnazjum im. [...] w [...] nie zawierało umów, o których mowa we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Choć zatem z opóźnieniem, to wnioskodawczyni uzyskała informację, której we wniosku żądała. Nie było tym samym podstaw do zobowiązania Dyrektora Gimnazjum im. [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Z tego względu, Sąd stwierdził, że Dyrektor Gimnazjum im. [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacji tej nie udzielił bowiem w ustawowym terminie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Natomiast Sąd nie uwzględnił wniosku strony o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, mając na uwadze, że czynności pełnomocnika w istocie ograniczyły się do sformułowania skargi. Nadto pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie – z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst. jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 2368 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem. W tym miejscu należy wskazać, iż w świetle art. 206 P.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi; Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest - jak dotychczas - uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 P.p.s.a. należy sięgnąć do poglądów doktryny i orzecznictwa, powstałych w związku ze stosowaniem art. 207 § 2 P.p.s.a. I tak w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy, pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa, 2011 r., Wyd. 4, s. 913–914). H. Knysiak-Molczyk zwróciła uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 P.p.s.a., powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a, gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (patrz M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013 r.). Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu mocodawczyni, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 4 sentencji.