II SAB/Wa 470/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Fundacji "[...]" kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] złożyła skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o jaką wystąpił skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 roku. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, przesłanym na adresy poczty elektronicznej podanej na stronie internetowej KNF, zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie skanów dokumentów dotyczących tzw. powetowania. Organ poinformował pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, że skany dokumentów udostępni do dnia [...] czerwca 2018 roku. Pomimo upływu wskazanego terminu organ informacji nie udostępnił. Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na odwołanie podkreśliła, że aktualnie brak jest przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność, według stanu sprawy z momentu przekazania skargi na bezczynność sądowi. Na wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 roku organ udzielił bowiem w dniu [...] lipca 2018 r. informacji publicznej w żądanym zakresie. Organ podkreślał, że sprawa była prowadzona w normalnym toku czynności, w sposób adekwatny do swojej objętości i skomplikowania. Należy zwrócić uwagę, iż zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej był bardzo szeroki. Skarżący wnosił bowiem o udostępnienie skanów/kopii wszystkich dokumentów związanych z pracami nad zmianą przepisów dotyczących zadośćuczynienia. KNF niezwłocznie po otrzymaniu wniosku rozpoczęła czynności techniczne i organizacyjne, zmierzające do identyfikacji żądanych dokumentów. Ze względu na szeroki zakres przedmiotowy wniosku skarżącego, czynności te miały charakter czasochłonny. O fakcie tym skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. W piśmie tym wskazano również, że skarżącemu zostanie udzielona odpowiedź niezwłocznie po zebraniu stosownych dokumentów, nie później niż do dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący miał zatem wiedzę o czynnościach podejmowanych przez KNF w sprawie. Zebrana dokumentacja w liczbie ponad 150 stron A4 wydruku musiała zostać dodatkowo poddana szczegółowej i czasochłonnej analizie pod kątem możliwości udostępnienia, przesłanek negatywnych ograniczających prawo do informacji publicznej, w tym tajemnic ustawowo chronionych. Czas procedowania wniosku był zatem usprawiedliwiony szerokim zakresem żądanych we wniosku i zgromadzonych dokumentów oraz wynikającą z tego koniecznością podjęcia szeregu czasochłonnych czynności zmierzających do przygotowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ zaznaczał, że odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, udzielono w dniu [...] lipca 2018 r., zatem przekroczenie wyznaczonego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. terminu nie było znaczne.  Organ podkreślił, iż świadomy jest obowiązku terminowego załatwiania tego rodzaj spraw, zaś bezczynność stanowi wyjątek w praktyce działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje natomiast wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komisja Nadzoru Finansowego jest bowiem organem zobowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącą informacja, ma charakter informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, nie sposób pominąć faktu, że organ po wniesieniu skargi do Sądu udostępnił skarżącej żądaną informację publiczną. Powyższe oznacza, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy Sąd nie mógł uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie był uprawniony do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez skarżącą ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., a zatem do tej daty pozostawał w bezczynności, gdyż wcześniej w żaden sposób nie zareagował na przedmiotowy wniosek. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna, przy czym wynikała z przyczyn obiektywnych. Jak organ wyjaśniał niezwłocznie po otrzymaniu wniosku rozpoczął czynności techniczne i organizacyjne, zmierzające do identyfikacji żądanych dokumentów. Ze względu na szeroki zakres przedmiotowy wniosku skarżącej, czynności te miały charakter czasochłonny. O fakcie tym skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. W piśmie tym wskazano również, że skarżącej zostanie udzielona odpowiedź niezwłocznie po zebraniu stosownych dokumentów, nie później niż do dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżąca miała zatem wiedzę o czynnościach podejmowanych przez KNF w sprawie. Zebrana dokumentacja w liczbie ponad 150 stron A4 wydruku musiała zostać dodatkowo poddana szczegółowej i czasochłonnej analizie pod kątem możliwości udostępnienia, przesłanek negatywnych ograniczających prawo do informacji publicznej, w tym tajemnic ustawowo chronionych. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, Lex 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 dostępnym w CBOSA. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.