II SAB/Wa 471/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3742/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy. Sąd wskazał m.in., że organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, że skarżącemu można przypisać konkretne, godzące w wolności obywatelskie, działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia "totalitarnego państwa", a właśnie w przypadku stwierdzenia takich działań, (...), można by przyjąć, że brak jest podstaw do zastosowania uprawnienia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz procesowego Sąd orzekający orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie podniósł, że rozpatrując sprawę ponownie MSWiA zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 5 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 740/19), wyroku NSA z dnia 5 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 203/20) oraz w niniejszym wyroku. Sąd wskazał, że w związku z tym organ zważy, że wobec spełnienia w przypadku skarżącego kryteriów z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, winien dokonać oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" stosując wykładnię tego pojęcia dokonaną przez Sądy w ww. wyrokach oraz realizując sformułowane tam zalecenia co do dalszego postępowania, wskazane ponownie w niniejszym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1313/22 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wymienionego wyroku. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy. Zarzucił naruszenie art. 35 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie przez organ decyzji o wyłączeniu zastosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w terminie. Wniósł o stwierdzenie bezczynności organu wskazując, że mimo ponaglenia, do dnia złożenia skargi nie został poinformowany przez organ o zakończeniu postępowania. Zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że organ powinien sprawę załatwić niezwłocznie po otrzymaniu z WSA w Warszawie akt sprawy. Tymczasem, skarżący oczekuje rozstrzygnięcia organu już 88 dni. Podniósł, że ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie powinna zasługiwać na uwzględnienie. Podał, że organ w dniu [...] lipca 2023 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...]. Minister wskazał, że WSA w Warszawie w dniu 24 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu) przekazał do MSW i A akta sprawy wraz ze stwierdzeniem z dniem [...] stycznia 2023 r. prawomocności wyroku. Organ wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Organ podniósł m.in., że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zaznaczył też, że wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy. Powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1262/16. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2023 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, podtrzymał skargę i argumentację w niej przedstawioną. Podniósł, że miał prawo oczekiwać, że organ wskaże powody tak długiego (96 dni) zwlekania z wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego organ celowo podejmował działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy jest dopuszczalna. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność po wyroku Sądu wniósł do organu ponaglenie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Bezczynność ma miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 uchylający decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy – po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1313/22 – doręczony został Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z aktami postępowania administracyjnego w dniu 24 kwietnia 2023 r. (karta nr 240 akt o sygn. II SA/Wa 3742/21). Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. W sprawie niniejszej termin do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem, załatwienie przez organ niniejszej sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi akt, tj. od dnia 24 kwietnia 2023 r. (zatem do dnia 24 maja 2023 r.), co nie nastąpiło. Przyjmując nawet, że sprawie niniejszej, biorąc pod uwagę konieczność dokonania przez organ ustaleń wedle wskazań i ocen Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, można byłoby przypisać charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, bezsporne jest, że organ nie rozstrzygnął jej także w terminie 2 miesięcy, tj. do 24 czerwca 2023 r. Organ nie powiadomił także wnioskodawcy o powodach opóźnienia i terminie w jakim rozstrzygnie sprawę z wniosku skarżącego. Tym samym skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21 była zasadna na dzień jej wniesienia ([...] lipca 2023 r.). Postępowanie z wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w ustawowym terminie (1, 2 miesięcy) w wymaganej przez przepisy prawa formie. W odpowiedzi (z dnia [...] lipca 2023 r.) na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w dniu [...] lipca 2023 r. rozpatrzył wniosek skarżącego i wydał decyzję nr [...]. W związku z tym, że organ rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego i w dniu [...] lipca 2023 r. wydał decyzję administracyjną, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3742/21, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy nadesłanych przez organ nie wynika, aby po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r., organ podejmował jakiekolwiek dodatkowe czynności, jak również nie wykazano braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania. Przyjąć należało zatem, że organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji. Organ nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia w sprawie i terminie w jakim rozstrzygnie wniosek skarżącego. W tym stanie faktycznym stwierdzić należało, że organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. Od wpływu akt administracyjnych do organu do czasu rozpatrzenia wniosku upłynęły prawie 3 miesiące, w czasie których organ nie dokonywał żadnych ustaleń i nie podejmował żadnych działań, w tym nie skierował do strony żadnego zawiadomienia o przyczynach z powodu których nie wydaje decyzji. Także ponaglenie strony z dnia 19 czerwca 2023 r. nie przyniosło oczekiwanych przez skarżącego efektów. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organ zakończył postępowanie i wydał decyzję administracyjną. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek przeszkód do zakończenia postępowania w ustawowym terminie. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Z akt sprawy nie wynika, aby brak właściwego działania organu w przewidzianym prawem terminie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2022 r., był usprawiedliwiony. W związku z tym, że organ nie powołał żadnych okoliczności, które faktycznie uniemożliwiały właściwe działanie w sprawie wniosku skarżącego po wyroku Sądu, Sąd stwierdził, że niedająca się usprawiedliwić bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro nie było przeszkód do podjęcia decyzji, a organ aktu administracyjnego mimo to nie wydał w terminie 1 miesiąca (z akt nie wynika, aby organ prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające po wyroku WSA w Warszawie; organ decyzji nie wydał też w terminie 2 miesięcy), nie można usprawiedliwić takiego postępowania, przy jednoczesnym braku realizacji wobec strony obowiązku z art. 36 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.