II SAB/Wa 472/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (doręczonym organowi w dniu [...] sierpnia 2012 r.), K.G. zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie mu informacji publicznej w zakresie: - treści pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, który to egzamin odbył się w dniu [...] października 2009 roku oraz wskazanie poprawnych odpowiedzi na pytania wraz ze wskazaniem podstawy prawnej poprawnych odpowiedzi na pytania, - treści pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, który to egzamin odbył się w dniu [...] października 2010 roku oraz wskazanie poprawnych odpowiedzi na pytania wraz ze wskazaniem podstawy prawnej poprawnych odpowiedzi na pytania, - treści pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, który to egzamin odbył się w dniu [...] października 2011 roku oraz wskazanie poprawnych odpowiedzi na pytania wraz ze wskazaniem podstawy prawnej poprawnych odpowiedzi na pytania. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca określił, że wnosi o udostępnienie wskazanych informacji poprzez przesłanie ich w formie papierowej za pośrednictwem poczty na [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] września 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2012 r., powołując się na upływ terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, K.G. wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek lub wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ w piśmie z dnia [...] września 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że bank pytań stosowanych podczas części teoretycznej egzaminu weryfikacyjnego, o którym mowa w § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. nr 217, poz. 1834, z późn. zm.), nie jest dokumentem urzędowym, lecz materiałem urzędowym. Organ wyjaśnił jednocześnie, że dokument urzędowy stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, natomiast materiał urzędowy nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie jest dokumentem urzędowym, i nie podlega przepisom ww. ustawy. Dotyczy to zarówno banku pytań, jak również poszczególnych pytań wchodzących w jego skład. Mając na uwadze powyższe nie ma podstaw prawnych do udostępnienia materiału urzędowego. Nie ma również przesłanek do odmowy realizacji wniosku w drodze decyzji administracyjnej, bowiem przedmiotem wniosku jest prośba o udostępnienie materiału urzędowego. W dniu [...] października 2012 r. K.G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 2, art. 13, art. 14 ust. 1, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do udostępnienia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, wskazanie poprawnych odpowiedzi na pytania wraz z podaniem podstawy prawnej poprawnych odpowiedzi, użytych w trakcie egzaminów, które miały miejsce w dniu [...] października 2009 roku, w dniu [...] października 2010 roku, w dniu [...] października 2011 roku, jednocześnie wnosząc o udostępnienie informacji poprzez przesłanie ich na adres skarżącego w formie papierowej. Skarżący wyjaśnił, że złożył wskazany wniosek, bowiem przystępował do powyższych egzaminów i pragnął wiedzieć, na które z pytań nie udzielił poprawnej odpowiedzi oraz jaka odpowiedź na te pytania jest poprawna. Wiedza taka jest mu niezbędna, ponieważ umożliwi mu ona zweryfikowanie swojej wiedzy przed następnym egzaminem, a nadto, w przyszłości wyeliminuje ewentualne błędy w nauczaniu osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu w żaden sposób żądanej informacji publicznej, jak i nie doręczył mu decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co świadczy o tym, iż organ dopuścił się bezczynności. Skarżący zarzucił, że w piśmie z dnia [...] września 2012 r. organ tendencyjnie, odnosząc się do treści jego wniosku wskazał, że powodem nie udostępnienia informacji oraz nie wydania decyzji administracyjnej jest fakt, iż bank pytań stosowanych przy egzaminie jest materiałem urzędowym, a nie dokumentem urzędowym. Organ całkowicie pominął natomiast fakt, że nie wnosił on o udostępnienie banku pytań, ale konkretnych zestawów pytań, użytych już w trakcie egzaminów, wraz ze wskazaniem poprawnych odpowiedzi oraz podstaw prawnych poprawnych odpowiedzi. Na poparcie stanowiska, że żądana we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. informacja stanowi informację publiczną skarżący przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1591/10 podkreślając, że nie wnosił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie banku pytań egzaminacyjnych, a jedynie o udostępnienie zestawów pytań testowych, użytych już w trakcie egzaminu. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, że K.G. zwrócił się o przekazanie treści wszystkich pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, których użyto na egzaminie w dniu [...] października 2009 r., w dniu [...] października 2010 r oraz w dniu [...] października 2011 r. Organ zaznaczył przy tym, że podczas ww. egzaminów wykorzystano cały zasób banku pytań stosowanych podczas części teoretycznej egzaminu weryfikacyjnego. Organ wskazał, że zgodnie z § 59 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, egzamin teoretyczny przeprowadzany jest w formie testu komputerowego - za pomocą urządzenia egzaminacyjnego - polegającego na wskazaniu wszystkich prawidłowych odpowiedzi w wyświetlanych systemem losowym pytaniach egzaminacyjnych ujętych w banku pytań zapisanych w formie elektronicznej i zatwierdzonych przez przewodniczącego komisji weryfikacyjnej i ministra właściwego do spraw transportu. W świetle natomiast § 6 ust. 2 zd. 1 decyzji Nr 5 Ministra Infrastruktury z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dotyczącego trybu i sposobu przeprowadzenia egzaminu dla kandydatów na egzaminatorów i egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (Dz. Urz. MI. z 2007 r. nr 2, poz. 8), pytania egzaminacyjne po ich zatwierdzeniu przez Ministra Infrastruktury umieszcza się w banku pytań, o którym mowa w § 59 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z kolei z § 6 ust. 4 ww. decyzji, pytania i testy egzaminacyjne mogą być wykorzystywane wyłącznie w czasie prowadzenia egzaminu. W konkluzji organ stwierdził, iż bank pytań ma charakter abstrakcyjny i brak mu cech oficjalności, jest materiałem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej. Nie podlega zatem udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o sprawach publicznych. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagał się od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udostępnienia treści wszystkich pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, które użyte zostały w czasie egzaminów przeprowadzonych w dniach [...] października 2009 r., [...] października 2010 r. i [...] października 2011 r. oraz wskazanie poprawnych odpowiedzi na te pytania wraz ze wskazaniem podstawy prawnej poprawnych odpowiedzi na pytania. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] września 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że bank pytań stosowanych podczas części teoretycznej egzaminu weryfikacyjnego, o którym mowa w § 59 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. nr 217, poz. 1834, z późn. zm.), nie jest dokumentem urzędowym, lecz materiałem urzędowym i w związku z tym nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wyjaśnił, że podczas przeprowadzania egzaminów dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym we wskazanych przez skarżącego terminach wykorzystano cały zasób banku pytań stosowanych podczas części teoretycznej egzaminu weryfikacyjnego. Oznaczałoby to zatem, że realizacja wniosku skarżącego sprowadzałaby się w praktyce do udostępnienia mu całego banku pytań stosowanych podczas części teoretycznej egzaminu weryfikacyjnego dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. W orzecznictwie prezentowane jest natomiast jednolite stanowisko, że "bank pytań" testowych wykorzystywany na egzaminach nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to bowiem materiał abstrakcyjny, z którego układane są dopiero zestawy pytań (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt IV CKN 458/00 - LEX nr 52711, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r. - LEX nr 741564. Przepis § 59 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów stanowi, że egzamin teoretyczny przeprowadzany jest w formie testu: 1) komputerowego - za pomocą urządzenia egzaminacyjnego - polegającego na wskazaniu wszystkich prawidłowych odpowiedzi w wyświetlanych systemem losowym pytaniach egzaminacyjnych ujętych w banku pytań zapisanych w formie elektronicznej i zatwierdzonych przez przewodniczącego komisji weryfikacyjnej i ministra właściwego do spraw transportu; 2) pisemnego - polegającego na wybraniu wszystkich prawidłowych odpowiedzi i wpisaniu ich oznaczeń literowych do odpowiednich rubryk imiennego arkusza egzaminacyjnego. Przy czym test pisemny przygotowywany jest z pytań umieszczonych w banku pytań stosowanych w przypadku testu komputerowego (ust. 2) Bank pytań zawiera zatem treści intelektualne, mogące wzbudzać zainteresowanie zarówno samych egzaminowanych, jak i przedsiębiorców organizujących dla nich kursy i szkolenia w tym zakresie, ale z pewnością tworzy materiał abstrakcyjny, jakim jest szereg pytań, z których układane są dopiero zestawy pytań, mające sprawdzić poziom wiedzy osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień egzaminatora. Bank pytań wykorzystywanych podczas egzaminów dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym tworzy zatem zbiór, będący jedynie materiałem urzędowym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. O ile można by uznać konkretny test używany w trakcie egzaminu jako dokument urzędowy, o tyle nie sposób tak traktować całego materiału testowego, z którego wyłaniane są dopiero pytania testowe mające sprawdzić stan wiedzy osób ubiegających się o nabycie stosownych uprawnień. Skarżący w swoim wniosku nie ubiegał się jednak o udostępnienie mu konkretnych testów egzaminacyjnych lecz treści wszystkich pytań egzaminacyjnych dla kandydatów na egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, które użyte zostały w czasie egzaminów przeprowadzonych w dniach [...] października 2009 r., [...] października 2010 r. i [...] października 2011 r., co sprowadzało się w praktyce udostępnienia mu całego banku pytań egzaminacyjnych. Ma zatem rację organ, że wniosek nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności organu. Prawidłowa była zatem forma w jakiej organ udzielił stronie odpowiedzi, a mianowicie forma pisma z dnia [...] września 2012 r., a nie decyzji, w którym poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.