II SAB/Wa 473/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., dalej: "Stowarzyszenie" w dniu [...] lutego 2021 r. skierowało do Ministerstwa Infrastruktury na podstawie 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie: 1) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na instruktorów (pytania z egzaminu, o którym stanowi art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami), 2) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na egzaminatorów (pytania z egzaminu weryfikacyjnego, o którym stanowi art. 58 ust. 1 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami), 3) pytań egzaminacyjnych, wykorzystanych w 2020 r. w egzaminach dla kandydatów na instruktorów nauki jazdy (pytania z egzaminu, o którym stanowi art. 117 ust. 2 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami). W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury pismem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] poinformował, że zgodnie z art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 z późn. zm.) katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 58 ust. 1 pkt 7 oraz art. 117 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 oraz z 2020 r. poz. 695). Stowarzyszenie pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w zakresie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie przepisów: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o prawie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne a nadto w zakresie, w jakim określają przesłanki ograniczenia tego prawa, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej poprzez uniemożliwienie uzyskania aktualnych informacji o działalności organu wykonującego zadania publiczne; 2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu dostępności istotnych społecznie informacji o egzaminach państwowych; 3) art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 z późn. zm.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że regulacje te są zgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zwłaszcza w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 czerwca 2016 r., K 8/15). Stowarzyszenie wniosło o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2021 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania. Argumentując Stowarzyszenie wskazało, że ograniczenie dostępności pytań egzaminacyjnych dla instruktorów i egzaminatorów stanowi niedopuszczalne ograniczenie prawa do informacji publicznej, znajdującego swoją gwarancję w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Stowarzyszenia, art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a oraz art. 119 ust. 5a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami są niezgodne z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazane przepisy ustawy wyłączają możliwość uzyskania bieżącej wiedzy o sprawach publicznych. Nieujawnienie pytań z egzaminów uniemożliwia kontrolę społeczną funkcjonowania egzaminu państwowego, a osobom, które mają zamiar przystąpić do egzaminu uniemożliwia przygotowanie się do tego egzaminu poprzez analizę pytań z egzaminów, które już się odbyły. Takie ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji nie spełnia wymogu konieczności ograniczenia prawa, proporcjonalności tego ograniczenia, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w wartościach prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Stowarzyszenie przyjmując, że obecnie Trybunał Konstytucyjny nie stanowi, gwarancji ochrony konstytucyjnych wolności i praw, zwłaszcza z uwagi na nieprawidłowe jego obsadzenie, wniósł o zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpośrednio wskazanych przepisów Konstytucji RP, stosownie do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku uznania, że brak jest do tego podstaw, o oddalenie skargi w całości. Zwrócił uwagę, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone ponagleniem, wobec czego nie został spełniony warunek formalny jej wniesienia z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Organ podkreślił, że obowiązany jest zarówno na gruncie przepisów Konstytucji RP (art. 7), jak i przepisów rangi ustawowej - k.p.a. (art. 6) do działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to m.in., że organ ma obowiązek działać w sposób określony przepisami prawa i tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa określają zakres działalności danego organu. Organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania oceny zgodności przepisów aktów prawa powszechnie obowiązującego z aktami wyższego rzędu, ani tym bardziej oceny zgodności poszczególnych przepisów ustaw z Konstytucją RP. Odnosząc powyższe do treści skargi, zauważył, że kwestie uznania żądanych przez skarżącego pytań egzaminacyjnych za informację publiczną zostały rozstrzygnięte w sposób jednoznaczny przez ustawodawcę, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., poinformował Stowarzyszenie, że zakres żądania nie dotyczy informacji publicznych, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., i wskazał przepisy, z których to wprost wynika. Biorąc zatem pod uwagę zasadę praworządności oraz jednoznacznie ustanowienie w przepisach ustawy o kierujących, że żądane materiały nie stanowią informacji publicznej, organ nie był ani obowiązany, ani upoważniony do uczynienia zadość ww. wnioskowi. Organ, udzieliwszy odpowiedzi na ten wniosek ww. pismem z dnia [...] lutego 2021 r., wywiązał się również z obowiązku informacyjnego (określonego w szczególności w art. 9 k.p.a.) poprzez wyjaśnienie dlaczego żądane materiały nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie pozostaje w bezczynności. Organ nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP. Organ ma natomiast obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a więc może podejmować tylko takie działania, jakie wyraźnie zostały mu przepisane. Tym samym nie może udostępnić w sposób określony w przepisach u.d.i.p. materiałów nie będących informacją publiczną w przypadku, gdy przepisy ustawy wprost określają, że materiały te nie stanowią informacji publicznej. W ocenie organu, nie jest dopuszczalne "analogiczne" stosowanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego do przepisów, których dane orzeczenie TK nie dotyczyło. Orzeczenia TK, co prawda mają charakter powszechnie obowiązujący (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), ale dotyczą konkretnych aktów prawnych lub ich przepisów (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Przytoczony przez Stowarzyszenie wyrok TK z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt K 8/15, dotyczył zupełnie innego stanu prawnego (innych przepisów, w zupełnie innym brzmieniu), niż przytoczone powyżej przepisy ustawy o kierujących), wobec czego bezpodstawnym jest nawet stwierdzenie, że jest to "analogiczna" sprawa. Organ zauważył, że ww. ograniczenia w dostępie do pytań egzaminacyjnych wynikające z przepisów ustawy o kierujących nie mają charakteru bezwzględnego, ponieważ na podstawie przepisów art. 39 ust. 8, art. 64 ust. 7b oraz art. 119 ust. 5b tej ustawy, na wniosek osoby, która uzyskała negatywny wynik części teoretycznej egzaminu, podmiot organizujący egzamin (dla egzaminatorów, instruktorów nauki i techniki jazdy) udostępnia tej osobie do wglądu pytania egzaminacyjne, na które osoba ta udzieliła nieprawidłowej odpowiedzi, wraz z informacją o brzmieniu odpowiedzi prawidłowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji, za niezasadny należy uznać wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na brak wniesienia ponaglenia. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej "u.d.i.p." W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stanowią informację publiczną pytania egzaminacyjne wykorzystywane w 2020 r. na egzaminach dla kandydatów na instruktorów, kandydatów na egzaminatorów oraz dla kandydatów na instruktorów nauki jazdy, o których stanowi odpowiednio art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 58 ust. 1 pkt 7 i art. 117 ust. 2 pkt 7 ustawy o kierujących pojazdami. Ustawodawca uznał, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią części katalogu informacji publicznej wymienionej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sporną kwestię rozstrzygnął ustawodawca na gruncie art. 39 ust. 7, art. 64 ust. 7a i art. 119 ust. 5a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.) stanowiąc wprost, że katalog pytań oraz pytania zawarte w teście egzaminacyjnym nie stanowią części katalogu informacji publicznej wymienionej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe sprawia, że stosowane na płaszczyźnie u.d.i.p. kryteria ogólne za pośrednictwem, których przesądza się, czy dana treść stanowi informację publiczną są w odniesieniu do wnioskowanych pytań egzaminacyjnych całkowicie bez znaczenia. Zdaniem Sądu przywołane wyżej przepisy ustawy o kierujących pojazdami są jednoznaczne w treści a ich interpretacja nie budzi wątpliwości. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd administracyjny w sprawie sygn. akt III OSK 2614/21, który wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 464/19 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.