II SAB/Wa 473/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi P.H. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego P.H. z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P.H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] marca 2023 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, P.H. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "PKP", "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w postaci metryki przejazdu kolejowo-drogowego o nr [...]. Jednocześnie zażądał przekazania mu informacji publicznej na podany adres skrzynki ePUAP. W odpowiedzi z [...] kwietnia 2023 r. na ww. wniosek, Spółka wskazała, że w związku z licznymi wnioskami skarżącego o udostępnianie metryk przejazdów kolejowo-drogowych, a także niewykazaniem szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tego typu informacji, o co skarżący był wzywany pismem PKP z [...] grudnia 2022 r. nr [...], zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż kolejne wnioski o ten sam rodzaj dokumentów nie mają na celu uzyskania informacji w szeroko pojętym interesie publicznym. Dlatego Spółka podtrzymała stanowisko zajęte w decyzji z [...] stycznia 2023 r. nr [...]. Wzmiankowaną decyzją PKP odmówiły skarżącemu udostępnienia 83 metryk przejazdów kolejowo-drogowych, o które występował w 7 wnioskach, wobec niewykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego, ponieważ w piśmie z [...] grudnia 2022 r. oświadczył on, że "(...) byłby w stanie wykazać szczególnie istotny interes publiczny, niemniej w tym momencie nie będzie takiego interesu wykazywać". Spółka w ww. decyzji stwierdziła, iż "wnioskowany zestaw danych dotyczy metryk 83 przejazdów i obejmuje łącznie prawie 1000 stron będących w posiadaniu 7 różnych jednostek organizacyjnych Spółki. Wytworzenie wnioskowanego zestawu wymagałoby zweryfikowania oraz zanonimizowania wieluset stron dokumentów. Co za tym idzie, wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga zaangażowania w jej pozyskanie określonych środków osobowych. (...) Spółka nie jest podmiotem, który posiada rozbudowany aparat zajmujący się opracowywaniem i udostępnianiem informacji publicznej, gdyż głównym zadaniem Spółki jest wypełnianie funkcji zarządcy infrastruktury kolejowej, a udzielanie informacji publicznej stanowi margines działalności Spółki". Pismem z [...] maja 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotem złożonego przez niego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej; 3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku z [...] marca 2023 r. oraz zasądzenia od PKP na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądana we wniosku z [...] marca 2023 r. metryka przejazdu kolejowo-drogowego jest dokumentem, który składa się z ok. 10 stron. Nawet przyjmując, iż decyzja PKP z [...] stycznia 2023 r. nr [...] była prawidłowa, to w jego ocenie nie może stanowić odpowiedzi na inny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony później i w znacznie ograniczonym zakresie, jak również niedotyczący informacji przetworzonej. Spółka ani nie udzieliła skarżącemu wnioskowanej informacji ani nie wydała decyzji administracyjnej, co świadczy o pozostawaniu jej w bezczynności. Przewidzianej prawem formy decyzji nie posiada też skierowane do niego pismo PKP z [...] kwietnia 2023 r. (skarżący omyłkowo podał datę [...] kwietnia 2023 r.). W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Powołała się przy tym na odpowiedź udzieloną skarżącemu pismem z [...] kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż PKP - jako podmiot wykonujący zadania publiczne i dysponujący majątkiem publicznym, którego głównym udziałowcem jest Skarb Państwa (będący właścicielem ponad 80% akcji) - jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie jest również sporny między stronami postępowania charakter prawny żądanego dokumentu jako informacji publicznej. Są to bowiem dane publiczne w postaci dokumentu urzędowego (vide art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) - metryki przejazdu kolejowo-drogowego / przejścia, której wzór i zakres stanowi obecnie załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie oraz warunków technicznych ich użytkowania (Dz. U. z 2025 r., poz. 1105). Wzór i zakres przedmiotowego dokumentu liczy 12 stron. Natomiast do 26 sierpnia 2025 r. wzór i zakres ww. metryki określał załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1744 ze zm.). W niniejszej sprawie w odpowiedzi na wniosek informacyjny skarżącego z [...] marca 2023 r. Spółka odpowiedziała pismem z [...] kwietnia 2023 r., odwołując się do wcześniejszych wniosków skarżącego, w których występował on o udostępnienie tego samego rodzaju dokumentu, ale w znacznej liczbie - 83 metryk przejazdów. PKP uznały, że skoro poprzednie wnioski dotyczące tego samego rodzaju dokumentu zostały już odmownie załatwione decyzją z [...] stycznia 2023 r., to wystarczające jest odesłanie skarżącego do ww. rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż taki sposób załatwienia jego kolejnego wniosku jest nieprawidłowy. Skarżący słusznie podkreślił, że jego wniosek z [...] marca 20123 r. obejmował tylko jedną metrykę przejazdu kolejowo-drogowego (o nr [...]). Spółka powinna indywidualnie rozpatrzyć to żądanie i ocenić, czy faktycznie udostępnienie ww. dokumentu wiązałoby się z ponadprzeciętnym zaangażowaniem wymagającym od PKP podjęcia niestandardowych czynności absorbujących znaczny czas, siły osobowe oraz finansowe. Jeżeli tak, to wówczas trzeba wezwać skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), wyjaśniając, jakie konkretnie okoliczności wpłynęły na kwalifikację przedmiotu wniosku jako informacji publicznej przetworzonej. Dopiero w razie niewykazania takiego interesu, możliwe będzie wydanie decyzji odmownej. W przeciwnym wypadku, tj. przy uznaniu wnioskowanej informacji publicznej za prostą, należy ją udostępnić w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w formie wskazanej we wniosku. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie PKP dotychczas nie rozpoznały wniosku skarżącego z [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano, Spółka nieprawidłowo odwołała się do poprzednich wniosków skarżącego (z 2022 r.), kiedy to domagał się udostępnienia znacznej ilości metryk przejazdów kolejowo-drogowych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał PKP do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 151/21; z 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21 i z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezczynność PKP nie posiadała takiego kwalifikowanego charakteru, gdyż wynikała ona z niewłaściwego rozumienia trybu udzielenia informacji publicznej. Spółka nie zlekceważyła wniosku skarżącego z [...] marca 2023 r., ponieważ ustosunkowała się do niego (z trzydniowym opóźnieniem względem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), błędnie przyjmując, iż wystarczające jest odesłanie skarżącego do decyzji wydanej po rozpatrzeniu jego uprzednich wniosków informacyjnych. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.