II SAB/Wa 474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. L. z dnia [...] maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. II SAB/Wa 474/18 UZASADNIENIE Pani E.L. wniosła skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie udostępniania informacji publicznej w przedmiocie: Sporządzenia i wydanie kopii dokumentu - metryka sprawy, o obowiązku prowadzenia którego stanowi art. 66 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", a wzór, którego opublikowany został w treści Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012r., poz. 250, ze zm.), który to dokument dotyczy postępowania nr [...]. Wniosek został przesłany do organu administracji za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu 17 maja 2018 roku. Przesyłka polecona została doręczona do adresata w dniu 21 maja 2018 roku. Dnia 8 czerwca 2018 roku skarżąca otrzymała, za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego, przesyłkę listową poleconą, zawierającą pismo z dnia [...] czerwca 2018 roku ([...]), podpisane przez Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa MSWiA. W treści pisma poinformowano, iż termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony do dnia [...] lipca 2018r. Jednocześnie organ wskazał, że powodem opóźnienia załatwienia sprawy jest konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności, związanych m.in. z weryfikacją zgromadzonych w sprawie informacji i dokumentów, które miały by podlegać udostępnieniu. Dnia [...] lipca 2018 roku skarżąca otrzymała, za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego, przesyłkę listową poleconą, zawierającą pismo z dnia [...] czerwca 2018 roku ([...]), podpisane przez Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa MSWiA. Jak wynika z treści pisma organ, odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym przez nią zakresie. Organ wskazał, że prowadzenie metryki sprawy w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową", nie jest wymagane. Analiza treści art. 66a kpa, w ramach wykładni celowościowej pozwala na uznanie, że metryka sprawy ma powodować także przejrzyste prowadzenie postępowania w sposób zapewniający stronie możliwość korzystania z jej praw, szczególnie udziału w postępowaniu - metryka umożliwia szybkie i precyzyjne stwierdzenie, czy postępowanie prowadzone jest z poszanowaniem praw strony. W kontekście powyższego wymaga podkreślenia, że postępowania z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzone są w sposób przewidujący wysyłanie każdego kolejnego pisma do wiadomości strony. Oznacza to, że już na etapie gromadzenia materiału dowodowego strona ma gwarancję pełnej wiedzy w zakresie czynności podejmowanych przez organ. Tym samym postępowania prowadzone w ramach uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wymagają metryki ze względu na fakt, że sam przyjęty sposób procedowania w tych sprawach zapewnia stronie kompletny wgląd w czynności wykonywane przez organ, a tym samym pełną transparentność postępowania. Organ podkreślił, że skarżąca została poinformowana, iż organ nie posiada metryki sprawy, a postępowania prowadzone w ramach uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wymagają metryki ze względu na fakt, że sam przyjęty sposób procedowania w tych sprawach zapewnia stronie kompletny wgląd w czynności wykonywane przez organ, a tym samym pełną transparentność postępowania. Skarżącej wskazano również podzielany w niniejszej sprawie przez organ pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2014 r., w sprawie o sygn. akt II GSK 1175/13, że brak metryki sprawy nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zarówno administracyjnej, jak i sądowo-administracyjnej. Organ podzielił przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 502/15, że urządzenie to ma jedynie charakter pomocniczy, porządkujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Specyfika ustawy o dostępie do informacji publicznej, która posiada własne uregulowania proceduralne i do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odwołuje się tylko w wąskim zakresie (określonym w art. 16 i wynikającym z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) powoduje, że na jej kanwie bezczynność zaistnieje nie tylko wówczas, gdy zobowiązany podmiot milczy lub gdy załatwia wniosek pismem zamiast decyzją o odmowie udostępnienia żądanej informacji, ale także wówczas, gdy podmiot ten udostępnia informację publiczną w sposób niepełny, niezgodny z zakresem żądania zawartego we wniosku. Ustawa z 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. poz. 1100) zmieniła w dziale II dotychczasowy tytuł rozdziału 2, który od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od dnia 7 marca 2012 r., ma następujące brzmienie: "Metryki, protokoły i adnotacje", a także dodała art. 66a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 z .k.p.a. z 2011r.: "W przypadku spraw, o których mowa w art. 1 i art. 2, będących w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu, "Metryka spraw, o których mowa w ust. 1, wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Celem wprowadzenia metryki administracyjnej, jako obowiązkowej części akt administracyjnych, jest – według projektu rządowego (druk sejm. nr 3362, VI kadencja) – "zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli [...] oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie". W uzasadnieniu projektu podnosi się także, że: "Dzięki prowadzeniu na bieżąco metryki sprawy w sprawach administracyjnych i podatkowych będzie można nawet po upływie długiego czasu precyzyjnie ustalić, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji". Zdaniem projektodawcy: "Transparentność, co do tego kto, jak i dlaczego wydał daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników, a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji". Z kategorycznego brzmienia art. 66a § 1 kpa wynika, że założenie i prowadzenie metryki jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, który nie doznaje żadnych wyjątków lub nie podlega żadnym ograniczeniom. Tymczasem przepis § 5 upoważnia ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowadzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego zostało wydane rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (Dz.U. poz. 269). Rozporządzenie nie określa jednak rodzaju spraw, lecz wymienia w załącznikach do rozporządzenia przepisy ustaw i rozporządzeń, w tym rozporządzeń UE, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia spraw, w których obowiązek założenia i prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (szerzej o tej technice wyłączenia obowiązku ustawowego, zob. J. Kornecki, Metryka sprawy w postępowaniu administracyjnym – ocena funkcjonowania nowej regulacji, "Casus" 2012/65, s. 58–59). Charakter prawny metryki jest niejasny. Z jednej strony jest bowiem oczywiste, że metryka nie stanowi utrwalenia na piśmie czynności organu administracji publicznej, to bowiem jest przedmiotem protokołu i adnotacji. Z drugiej strony czynności organu, w tym czynności pracowników organu lub "osób", są utrwalane w formie protokołu lub adnotacji, co skłania do poglądu, że po pierwsze – metryka nie może w zakresie określonym wyżej w pkt 3–5 wskazywać tych elementów inaczej jak tylko zgodnie z protokołami i adnotacjami w sprawie. Pozostaje do rozważenia, czy w metryce należy umieszczać określenie czynności i podejmujących je osób, jeżeli te czynności nie zostały utrwalone w tych dokumentach. Odpowiedź powinna być negatywna, bowiem oznaczałoby to obowiązek utrwalania w metryce czynności, które nie mają znaczenia "dla sprawy lub toku postępowania". W rezultacie należy przyjąć, że metryka nie ma waloru dokumentu urzędowego ani też nie stanowi dowodu, w szczególności zaś nie zastępuje dowodu z dokumentów, do których odsyła. Metryka jest rejestrem czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Kodeks postępowania administracyjnego, autorzy: M.Jaśkowski i inni, publ. LEX/el. 2018). Niewątpliwie jednak metryka jest rodzajem dokumentu zawierającym rejestr czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Przy czym, informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z 7 marca 2012r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). Metryka sprawy stanowi wykaz działań organu, zawierający informacje związane z dana sprawą i zawierających określoną treść wytworzoną przez organ i jako taka winna być udostępniona w drodze informacji publicznej (oczywiście o ile nie zachodzą przesłanki negatywne, wynikające z innych przepisów). W przedmiotowej sprawie organ początkowo udzielił skarżącej informacji, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony do dnia 20 lipca 2018r. Jednocześnie organ wskazał, że powodem opóźnienia załatwienia sprawy jest konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności, związanych m.in. z weryfikacją zgromadzonych w sprawie informacji i dokumentów, które miały by podlegać udostępnieniu. Następnie organ wskazał, że skarżąca została poinformowana, iż organ nie posiada metryki sprawy, a postępowanie prowadzone w ramach uprawnień Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wymagają metryki ze względu na fakt, że sam przyjęty sposób procedowania w tych sprawach zapewnia stronie kompletny wgląd w czynności wykonywane przez organ, a tym samym pełną transparentność postępowania (pismo z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...]). Sąd nie podziela tego stanowiska organu. Wskazane pismo nie zawiera jasnej informacji, iż w przedmiotowej sprawie metryka sprawy nie była prowadzona. Organ poprzestał jedynie na dywagacjach prawnych odnośnie obowiązku prowadzenia metryki oraz potencjalnych skutków prawnych braku realizacji tego obowiązku. Organ winien zatem jednoznacznie określić czy metryka w przedmiotowej sprawie była prowadzona oraz udzielić takiej odpowiedzi wnioskodawczyni. Jeżeli metryka była prowadzona to wnioskodawczyni ma prawo do uzyskania wiedzy o zawartej w niej treści, w drodze informacji publicznej, o ile nie zachodzą przesłanki do wyłączenia części lub całości treści tego dokumentu. Należy jednocześnie zważyć, że organ ma obowiązek odpowiedzieć tylko na te pytania, które dotyczą informacji publicznej, na podstawie danych i stanu wiedzy, który posiada. Organ nie ma obowiązku poszukiwania czy gromadzenia informacji jedynie na potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania. W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 17 maja 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej i bezczynność ta trwa nadal. Organ nie udzielił bowiem skarżącej jednoznacznej odpowiedzi wskazującej czy metryką sprawy dysponuje, czy też nie była ona przez organ prowadzona. W tym zakresie Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała jedynie z wadliwego udzielania informacji. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.