II SAB/Wa 476/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz S. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. D. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "organ", "Prezes NFZ") w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, S. D. wniósł do Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ") o przesłanie kopii umowy zawartej przez NFZ, dotyczącej prowadzenia tzw. "Telefonicznej Informacji Pacjenta". Pismo zatytułowano: "wniosek o udostępnienie informacji publicznej". W dniu 13 lipca 2020 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia informacji poprzez wskazanie w jakiej formie oczekuje przekazania mu żądanych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący pismem z tego samego dnia, wniesionym za pośrednictwem ePUAP wskazał, że przedmiotowe dokumenty chciałby otrzymać za pośrednictwem poczty email lub platformy ePUAP. Następnie S. D. pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność NFZ, w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skarżący, podniósł, że pomimo udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu co do formy przekazania informacji, jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony. W dniu [...] sierpnia 2020 r. za pomocą ePUAP organ przekazał skarżącemu, za pośrednictwem ePUAP, żądaną umowę wraz z zawartymi do niej aneksami. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r.) Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi, W dniu 18 sierpnia 2020 r. Organ zamieścił w BIP NFZ kopię umowy o świadczenie usług infolinii Telefonicznej Informacji Pacjenta na rzecz NFZ wraz z zawartymi do niej aneksami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa NFZ w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei art. 102 ust. 1 stanowi, że działalnością Funduszu kieruje Prezes, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Tym samym Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji będącej w jego posiadaniu. Żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako dotyczące programu realizowanego przez podmiot powołany do zarządzania systemem zdrowia publicznego. W sprawie stan faktyczny pozostaje bezsporny. Skarżącemu, po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została udzielona żądana informacja publiczna. Nastąpiło to jednak po upływie terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a mianowicie dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność. W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (za I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX, wyrok NSA z 18 marca 2005 r., OSK 1209/04, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2005 r., IV SAB/Wr 57/05, LEX nr 887709). Wobec powyższego twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla zasadności skargi na bezczynność. Skoro organ podjął w dniu [...] lipca 2020 r. czynności związane z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r., tj. wystosował wezwanie co do formy przekazania informacji, to należy oczekiwać, że wobec tak sformułowanego żądania, przedmiotowa informacja, powinna być w zasadzie przygotowana do udostępnienia, a jedyną niepewnością winna pozostać właśnie forma jej udostępnienia. Wobec odpowiedzi skarżącego z tego samego dnia niezrozumiała jest dalsza opieszałość organu (trwająca miesiąc) w udostępnieniu żądanych dokumentów. Nie może też być akceptowalnym brak poinformowania skarżącego o braku możliwości realizacji wniosku w ustawowym terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). W związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 p.p.s.a. utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wprowadzona do polskiego porządku prawnego ustawą zmieniającą z 2015 r. Pogląd taki został wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1621/16 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. Podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek odpowiedzi przez okres 1 miesiąca, to nie stanowią w ocenie Sądu rażącego naruszenia prawa. Na korzyść organu świadczy również okoliczność, że finalnie po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedmiotowa informacja publiczna została udostępniona. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.