II SAB/Wa 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K., M. H., W. H. oraz W. H. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wyłączenie organu postanawia: - odrzucić skargę - . P. K., M. H., W. H. oraz W. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 8 października 2016 r., wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. organu – Rektora Politechniki [...] od decydowania w sprawach ich dotyczących. Skarżący zaznaczyli, że większość spraw miało swój początek na przełomie 2012/2013 roku. Rektor Politechniki [...] nie doprowadził do rozwiązania żadnej ze spraw. Poczynania Rektora takie jak niestosowanie się do prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, nagminna bezczynność i nieuzasadniona przewlekłość prowadzonych spraw były przedmiotem licznych wniosków i skarg do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Przedmiotem skarg były uchybienia w ramach uczelni podległej organowi w zakresie nadzoru nad działalnością dydaktyczną Obowiązek takiego nadzoru ciążył na organie wprost z przepisu art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Skarżący wskazali, że organ był informowany, iż brak nadzoru z jego strony sankcjonuje udokumentowane przypadki łamania prawa związane z niezapewnieniem prawidłowego kształcenia na Wydziale Inżynierii Zarządzania Politechniki [...]. Zarzucili, że organ celowo, m. in. wydając kolejne błędne decyzje lub pozostając bezczynnym, doprowadził do utraty przez P. K. oraz M.H. statusu doktoranta. Podnieśli, że Minister był informowany o kolejnych przypadkach naruszania prawa przez Rektora. Zdaniem skarżących, w wyniku trwającej od ponad dwóch lat bezczynności Ministra w przedmiocie wyłączenia Rektora Politechniki [...] z decydowania w sprawach dotyczących skarżących, doszło do naruszeń prawa na Politechnice [...]. Skarżący podnieśli, że P. K. oraz M. H. pozbawieni zostali uprawnień doktorantów w zakresie realizacji kształcenia na publicznej uczelni wyższej. Doktorantom nie zapewniono należnej opieki naukowej prowadzonych prac. Uniemożliwiono także zakończenie roku akademickiego poprzez nieprzeprowadzenie zajęć z winy Rektora. Uniemożliwiono otwarcie przewodu doktorskiego M. H. Rzecznik dyscyplinarny wszczął bez podania podstaw postępowanie wyjaśniające wobec P. K. Pozbawiono W. H. prawa do nagrody oraz możliwości przedłużenia pracy. Dopuszczano się także przerabiania dokumentów oraz poświadczania w nich nieprawdy. Zdaniem skarżących wszystkie wskazane działania odbywały się przy pełnej akceptacji Rektora Politechniki bądź przy jego aktywnym współudziale. O wskazanych przypadkach informowany był również Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Organ zaznaczył, że od 3 lipca 2013 r. otrzymuje od skarżących liczne pisma zatytułowane: zażalenia, skargi i wnioski. Dotyczą one relacji członków rodziny H. i K. z Politechniką [...] oraz postępowań prowadzonych przez organy uczelni. Treścią tych pism jest niezadowolenie z działań podejmowanych przez organy uczelni oraz brak możliwości kontroli instancyjnej tych działań lub wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister wskazał, że sprawy te były traktowane jak skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w sprawach tych m.in.: 1. Ministerstwo kierowało zapytania i prośby o udzielenie wyjaśnień do Rektora Politechniki [...]. 2. Minister skierował wniosek do Przewodniczącego Polskiej Komisji Akredytacyjnej o przeprowadzenie oceny instytucjonalnej w przedmiotowej sprawie - wynik przeprowadzonego wizytacji nie potwierdził zarzutów Państwa H. i K., 3. w dniu 29 października 2013 r. odbyło się spotkanie z dr hab. inż. S. T., Prorektorem ds. edukacji ustawicznej Politechniki [...], który złożył dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, 4. w dniu 17 stycznia 2014 r. odbyło się spotkanie z W. H., celem wyjaśnienia zakresu działań, jakie można podjąć wobec formułowanych skarg i wniosków Państwa H. i K., 5. w dniu 16 stycznia 2015 r. Minister polecił wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec Rektora oraz Prorektora Politechniki [...]. Minister wskazał, że do października 2016 r. skierowano do Państwa H. i K. liczne pisma odnoszące się do pytań, problemów, wniosków i skarg ze wskazywaniem uprawnionych organów oraz sposobu, w jaki powinny być rozstrzygnięte przedkładane sprawy. Ponadto organ wskazał, że biorąc pod uwagę ponawiania w pismach skarżących tych samych faktów, bez wskazywania nowych okoliczności, Dyrektor Generalny MNiSW pismem z dnia 12 listopada 2015 r. poinformował Państwa H. i K., że wpływające pisma nie wnoszą nowych rodzajowo spraw, ani nowych okoliczności w związku z tym, zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a., kolejna korespondencja pozostanie bez odpowiedzi. Kolejne pisma nie wskazywały na wystąpienie nowych spraw oraz nowych okoliczności i w związku z tym wpływająca korespondencja odkładana była ad acta. Organ wyjaśnił także, że w dniu 16 stycznia 2015 r. zlecił Rzecznikowi Dyscyplinarnemu wszczęcie postępowań wyjaśniających wobec: 1. prof. T.L. - Rektora Politechniki [...]; 2. prof. S. T. - Prorektora ds. edukacji ustawicznej Politechniki [...], W dniu 14 kwietnia 2015 r. Rzecznik Dyscyplinarny wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Na postanowienie to zostały złożone dwa zażalenia przez zawiadamiających, odpowiednio w dniu 10 czerwca 2015 r. oraz w dniu 19 czerwca 2015 r. W dniu 29 lipca 2015 r. skład orzekający Komisji Dyscyplinarnej rozpoznał zażalenia oraz pisma uzupełniające przesłane do dnia 29 lipca 2015 r. przez zawiadamiających, a następnie wydał postanowienie o ich oddaleniu. Tym samym postanowienie Rzecznika Dyscyplinarnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. stało się prawomocne. Skarżący złożyli kolejne pisma po dacie posiedzenia Komisji Dyscyplinarnej z dnia 29 lipca 2015 r. Zostały one oddalone postanowieniem w dniu 10 września 2015 r., przez prof. dr. hab. J. P. - Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej powołanej przez ministra. Organ podał również, że wobec uprawomocnienia się postanowienia wydanego przez Rzecznika Dyscyplinarnego, zostało ono zatwierdzone przez Ministra w dniu 1 października 2015 r na podstawie § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa z dnia 17 października 2014 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego prowadzonego wobec nauczycieli akademickich oraz sposobu wykonywania i zatarcia kar dyscyplinarnych. Organ zaznaczył, że zarówno Rzecznik Dyscyplinarny powołany przez Ministra, jak również Komisja Dyscyplinarna są organami niezależnymi, na których rozstrzygnięcia Minister nie posiada wpływu, natomiast wynik przeprowadzonych postępowań opierał się w całości na materiale dowodowym wskazanym przez Państwo H. Pomimo wyczerpania dostępnych w sprawie środków odwoławczych, skarżący składali kolejne pisma do Ministerstwa, m.in.: 1. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - pismo nr [...] z dnia [...] września 2015 r., 2. skarga na Komisję Dyscyplinarną powołaną przez Ministra - pismo nr [...] z dnia [...] września 2015 r., 3. wniosek o niezatwierdzenie przez Ministra decyzji Komisji Dyscyplinarnej w sprawie o sygn. [...] - pismo nr [...] z dnia [...] września 2015 r., 4. zażalenie na postanowienie wydane przez Komisję Dyscyplinarną - pismo nr [...] z dnia [...] września 2015 r., 5. pismo Państwa H. pt. "Wezwanie do usunięcia wady prawnej - pismo nr [...] " z dnia [...] listopada 2015 r. Na ww. pisma Sekretarz Stanu w MNiSW udzielił odpowiedzi pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., ponownie informując o braku właściwości Ministra w postępowaniu wyjaśniającym oraz dyscyplinarnym, jak również o wyczerpaniu dostępnych środków odwoławczych i braku możliwości uwzględnienia składanych przez Państwa H. skarg i wniosków ze względu na ich bezzasadność. Równocześnie Minister poinformował Państwa H., że w przypadku wpływu dalszych pism nie wykazujących charakteru wystąpienia nowych rodzajowo spraw i nowych okoliczności, lecz zawierających jedynie inne sformułowania - lub inną formę prawną - tej samej materii prawnej, zostanie zastosowany art. 239 k.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu bezczynności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakresie wyłączenia na podstawie art. 24 k.p.a. Rektora Politechniki [...], organ wskazał, że nie prowadzi i nie prowadził postępowań administracyjnych dotyczących spraw skarżących. Nie jest również uprawniony do wszczęcia takich postępowań. Nie jest także organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do rektora uczelni. Organ wyjaśnił, że wpływające pisma traktowane były jak skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga winna więc podlegać odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Podnieść należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nie prowadzi i nie prowadził postępowań administracyjnych dotyczących spraw skarżących. Wyjaśnił także, że nie jest także organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do Rektora Politechniki [...]. Ponadto organ podał, że wpływające do niego pisma skarżących traktowane były jak skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zdaniem Sądu charakter skargi powszechnej określonej przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego ma również skarga wniesiona w niniejszej sprawie. W treści skargi podniesiono bowiem szereg zarzutów dotyczących wielu zagadnień związanych z działalnością Rektora Politechniki [...], jednakże niepowiązanych z żadnym konkretnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej, mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W ramach postępowania skargowego regulowanego Działem VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków. Skargę taką, składa się zgodnie z art. 228 k.p.a. do organów właściwych do jej rozpatrzenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skarga tego rodzaju jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, CBOIS). Postępowanie w związku z wniesioną skargą kończy się zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami Działu VIII K.p.a. nie rozstrzyga się żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie ocenia zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się zatem wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, ale zawiadomieniem skarżącego. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy stwierdzenia, czy też uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09; z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 oraz z 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09; a także postanowienie WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 309/16, CBOIS). Skargi takie są bowiem załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy, niedającym jednak żadnych podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (zob. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). W tej sytuacji skarga podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.