II SAB/Wa 48/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. K. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność PKP Polskich Linii Kolejowych S. A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskich Linii Kolejowych S. A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., zwanej dalej "Spółką", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] grudnia 2023 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku oraz stwierdzenie, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze - wobec bezczynności Spółki - zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) oraz - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", poprzez nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej. Uzasadniając skargę wskazano: - wniosek datowany [...] grudnia 2023 r. skierowano za pośrednictwem poczty elektronicznej; dotyczył informacji publicznej w zakresie ukończonych – w momencie składania wniosku - etapów studium planistycznego rozbudowy [...] Węzła Kolejowego, opracowywanego na podstawie zawartej ze Spółką umowy z [...] czerwca 2022 r., zwanego dalej "Studium", - 3 stycznia 2024 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź; poinformowano go, że zakończyły się pierwsze trzy etapy Studium; jednocześnie Spółka nie udostępniła żądanych dokumentów argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej; nie mogą być bowiem jeszcze traktowane jako ostateczne, - w odpowiedzi na to pismo, Wnioskodawca [...] stycznia 2024 r. wezwał Spółkę do udostępnienia wnioskowanej informacji; wskazał, że praktycznie tę samą argumentację podnoszono w sprawie innego jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej – odnoszącego się do wstępnej koncepcji przebudowy linii średnicowej w [...]; w tamtej sprawie argumenty Spółki sądy administracyjne oceniły jako błędne (tak: wyroki: NSA o sygn. akt III OSK 1853/21 oraz WSA o sygn. akt II SAB/Wa 770/22, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,), - w odpowiedzi Spółka podtrzymała stanowisko (16 stycznia 2024 r.); argumentowała, że wnioskowane dokumenty "mogą podlegać dalszym zmianom", gdyż Studium - jako całość - nie zostało przez nią odebrane, - argumenty Spółki są sprzeczne z informacjami zawartymi w odpowiedzi na wniosek, gdzie wskazano "Dotychczas zostały zrealizowane 3 etapy ww. studium planistycznego: etap 1 - Określenie wariantów, etap 2 - Wstępne analizy techniczne nowych linii średnicowych i pozostałych opcji inwestycyjnych, etap 3 - Przygotowanie modelu prognostycznego"; słowo "zrealizowane" w kontekście postanowień umowy zawartej z wykonawcą przedmiotowej dokumentacji oznacza, że Spółka odebrała dany etap, - samo nieukończenie prac nad Studium jako całością nie oznacza, że do tego momentu ukończone i odebrane przez inwestora jego elementy nie stanowią informacji publicznej; przeciwnie - w świetle przepisów oraz stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych - dokumentacja ta - sporządzona ze środków publicznych i odebrana przez Spółkę realizującą zadania publiczne, a odnosząca się bezspornie do spraw publicznych - stanowi informację publiczną, - ponieważ sprawa jest analogiczna do uprzednio rozpatrywanej trudno nie kwalifikować obecnych działań Spółki inaczej niż celowa obstrukcja i próba uniemożliwienia Wnioskodawcy korzystania z gwarantowanego Konstytucją RP prawa do informacji publicznej; wobec faktu podejmowania przez Spółkę działań z pełną świadomością ich bezprawności, zasadne jest orzeczenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowiska wyrażone w pismach skierowanych do Wnioskodawcy. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej (tak samo: innego podmiotu, wykonującego zadania publiczne) – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności - czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o dokumentację sporządzoną w ramach trzech etapów Studium), zaś Spółka – do której wpłynęło podanie – nie udzieliła jej w zakresie żądania w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentowała przy tym stanowisko, że żądana informacja nie stanowi publicznej, ponieważ dotychczasowe prace zrealizowane w ramach Studium stanowią jedynie bazę do analiz na kolejnych etapach. Wobec tego zakończonych etapów Studium nie można traktować jako ostateczne. Nie stanowią finalnej wersji opracowania i - na dalszym etapie prac - mogą jeszcze ulec zmianie - tak pismo Spółki datowane 20 stycznia 2024 r., które - wedle pozostałej dokumentacji (tak: data potwierdzenia podpisu elektronicznego pod pismem) - stanowi faktycznie odpowiedź na wniosek, przesłaną [...] stycznia 2024 r. (dalej jako "odpowiedź z [...] stycznia"). Spółka nie kwestionowała zaś dysponowania wnioskowaną informacją (trzy etapy Studium). Potwierdza to treść odpowiedzi z [...] stycznia, gdzie wskazano: "Dotychczas zostały zrealizowane 3 etapy ww. studium planistycznego". W tych realiach sprawy Spółka przedwcześnie skonstatowała, jakoby żądana informacja nie stanowiła publicznej - podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o informacji. Sąd podziela stanowisko prezentowane w powołanym już wyroku o sygn. akt III OSK 1853/21. Wywiedziono tam, że treść końcowej dokumentacji, uzyskanej w wyniku zlecenia prac w zakresie, gdzie chodzi o realizację zadań podmiotu o charakterze publicznym, stanowi informację publiczną – dostępną na zasadach przewidzianych ustawą o informacji. Wskazana reguła nie obejmuje jedynie opracowań niestanowiących przedłożonego przez wykonawcę efektu końcowego – wedle warunków umowy. Tego rodzaju dokumentacje, określić należy jako wyłącznie materiał roboczy – podstawę dalszych prac - w zakresie odbioru zleconego opracowania. Takie dokumenty, związane z realizacja bieżących prac wykonującego zadania publiczne podmiotu, wypada określić jako "wewnętrzne". O ile osoba trzecia zwróci się o udostępnienie takich dokumentów, realizacją powinności udostępnienia informacji publicznej jest wyjaśnienie żądającemu informacji, że posiadane dotąd opracowania nie stanowią końcowego efektu prac - wedle realizacji postanowień stosownej umowy z wykonawcą zewnętrznym. Wiadomość taka stanowi realizację powinności udzielenia informacji publicznej w kwestii wniosku. Odnosząc tą uwagę do realiów rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że – co słusznie podniesiono w skardze - Wnioskodawcy nie udostępniono żądanej informacji. Nie zapewniono mu mianowicie dostępu do treści końcowej wersji trzech etapów Studium ani też nie wskazano jednoznacznie, że przedłożona dotąd przez wykonawcę dokumentacja – określona mianem "trzech etapów Studium" – nie jest wersją ostateczną – przedstawioną przez zewnętrznego wykonawcę odebraną zaś przez zamawiającego (Spółkę), jako realizację konkretnej umowy (tu: z [...] czerwca 2022 r.). Zamiast tego poinformowano Wnioskodawcę, że dokumenty będą stanowić podstawę dalszych prac i mogą ulec zmianie. Nie wyjaśniono jednak, czy przyjęte materiały uznano ze końcowy efekt realizacji warunków umowy z konkretnym wykonawcą. W takim przypadku winny być one udostępnione, także gdy mają być podstawą dalszych analiz. Informacją publiczną jest bowiem wówczas wiadomość, jakie ustalenia stanowią podstawę dalszych prac. Zakres wiedzy, pozyskanej przy wykorzystaniu środków publicznych (przez zlecenie opracowania), jakim dysponuje podmiot realizujący określone zadanie publiczne, stanowi również informację publiczną (tak samo powołany wyrok o sygn. akt III OSK 1853/21). Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje – trzy etapy Studium, jeśli stanowią materiał końcowy od wykonawcy - można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na: - ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo (przesłanki wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź - ramy udostępniania informacji przetworzonej (a contrario wedle reguły art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń Spółka może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji. Ponieważ - wobec wpływu wniosku – nie uczyniono zadość żądaniu przez udzielenie informacji publicznej we właściwym zakresie (wyczerpujące wyjaśnienie bądź żądana dokumentacja) ani też nie wydano decyzji o odmowie jej udostępnienia zaś Spółka nie kwestionuje nią dysponowania, zasada jest konkluzja, że pozostaje ona w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać rozpoznania wniosku w stosownej formie. Nie udostępniając informacji w stosownym zakresie ani nie wydając decyzji odmownej, naruszono przepisy prawa materialnego statuujące prawo do informacji w sprawach publicznych (tak wskazany w skardze art. 61 ust.1 Konstytucji RP), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnianie informacji publicznej (art. 13). W ocenie Sądu brak natomiast podstaw do uznania w realiach danej sprawy, jakoby bezczynność Spółki miała charakter intencjonalny. Spowodowało ją błędne przekonanie, że nie jest ona obowiązana udostępnić danej informacji - w formie przewidzianej ustawą o informacji. Przedstawione dotąd przez Spółkę informacje, nie pozwalają ocenić Wnioskodawcy, ani kontrolującemu legalność jej działania Sądowi, czy żądana informacja (trzy etapy Studium) winna być w ogóle udostępniona. Kluczowym uchybieniem mogło być tu jedynie niewskazanie wprost, że dokumentacja może być jeszcze modyfikowana przez wykonawcę zewnętrznego w ramach realizacji danej umowy. Okoliczności te, jakkolwiek nie uwalniają Spółki z zarzutu bezczynności, mają jednak znaczenie w kontekście oceny jej zakresu. Uzasadniają przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postanowiono w pkt 3 sentencji, uwzględniając kwotę uiszczonego wpisu od skargi.