II SAB/Wa 480/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi małoletniego R. T. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego W. T. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę R. T., małoletni reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego W.T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2023 r, zwrócił się drogą elektroniczną w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", o udostępnienie dokumentacji technicznej związanej z budową ulicy [...] w okresie jej pierwotnej budowy, tj. z lat 1990-2005. W dniu [...] maja 2023 r. wobec braku odpowiedzi ze strony organu, złożył drogą elektroniczną skargę do Przewodniczącej [...] na Prezydenta [...]. Następnie w dniu [...] maja 2023 r. otrzymał drogą elektroniczną pismo datowane na [...] maja 2023 r. od Prezydenta [...], w którym poinformowano go, że o dokumenty, które prosił bezpośrednio Prezydenta, powinienem się zwrócić do Zarządu Dróg Miejskich - jednostki podległej Prezydentowi [...]. Dalej skarżący wyjaśnił, że [...] maja 2023 r. otrzymał drogą elektroniczną pismo datowane na [...] maja 2023 r. wyjaśniające powody braku odpowiedzi na złożony przeze niego wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. Również [...] maja 2023 r. otrzymał drogą elektroniczną z Biura Rady [...] odpowiedź na skargę złożoną [...] maja 2023 r., w której pouczono go o tym, że właściwym podmiotem do rozpatrywania skarg tego typu jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżący podniósł, że pomimo długiej korespondencji z Urzędu [...], nie otrzymał informacji publicznej, o którą prosił. Zamiast tego wskazano mu, aby swój wniosek kierował nie do Prezydenta [...], lecz do jednostki podległej Prezydentowi [...] (ZDM). Zdaniem skarżącego przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają Prezydentowi [...] możliwości scedowania obowiązku udostępnienia informacji publicznej na jednostki mu podległe. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do udostępnienia mu dokumentów związanych z budową ul. [...] w okresie jej pierwotnej budowy, tj. z lat 1990-2005 w sposób bezpośredni, a nie odsyłanie go do innych instytucji nadzorowanych przez Prezydenta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnego przepisu stanowiącego podstawę do przekazywania wniosków do innych podmiotów wg właściwości. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. kierownicy miejskich jednostek organizacyjnych, jak i podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego, są odrębnymi od Prezydenta [...] podmiotami, w związku z czym samodzielnie i we własnym imieniu realizują przepisy ww. ustawy. Zdaniem organu w sytuacji, gdy Urząd [...] nie posiada informacji, o udostępnienie których zwraca się wnioskodawca, prawidłowym sposobem załatwienia wniosku jest poinformowanie go o tym fakcie i wskazanie podmiotu, który takimi informacjami dysponuje. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Organ wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udostępnienia dokumentacji technicznej związanej z budową ulicy [...] w okresie jej pierwotnej budowy, tj. z lat 1990-2005, została wysłana omyłkowo w dniu [...] maja 2023 r. na błędny adres e-mail. Po stwierdzeniu zaistniałej omyłki w dniu [...] maja 2023 r. odpowiedź została przesłana na poprawny adres. Ponadto organ wskazał, że nie jest właściwą jednostką do udzielenia odpowiedzi. Ulica [...] jest drogą powiatową, dla której wykonywanie zadań zarządcy drogi powierzono Zarządowi Dróg Miejskich. W związku z tym o udostępnienie dokumentacji technicznej związanej z budową ww. drogi skarżący winien zwrócić się do Zarządu Dróg Miejskich. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Organ w piśmie procesowym z dnia [...] września 2023 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Niesporne w sprawie było, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, mają walor informacji publicznej. Przypomnieć należy, że skarżący wnioskował o udostępnienie dokumentacji technicznej związanej z budową ulicy [...] w [...]. W świetle art. 6 u.d.i.p. uprawnione jest zatem twierdzenie, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. mają charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, co do zasady, nie później niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. W myśl natomiast art. 13 ust. 2 tej u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Samo udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej, a także umorzenie przez organ postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy, organ jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza tym samym sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów zobowiązany organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia albo umorzenia postępowania lub gdy nie informuje wnioskodawcy o braku podstaw do rozpoznania wniosku w tym trybie. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że po stronie organu powstał obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego na zasadach określonych w ustawie. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5, przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Jak podnosi się w doktrynie, dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy zapominać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, żeby stosować tu inne reguły niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, byłby zapisany w ustawie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19 i powołane tam: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016 r., s. 66), a także wyrok WSA w Opolu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 16/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 17 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Brak prawnej skuteczności wniosku złożonego samodzielnie przez małoletniego wynika natomiast z art. 19 k.c., który stanowi, że jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna. Uwzględniając wskazane regulacje, zdaniem Sądu, zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ujęte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W postanowieniu tym słusznie dostrzeżono, że samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z uprawnieniem do samodzielnego złożenia żądania do organu i uczestniczenia w postępowaniu, a z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy. Podzielić więc należy pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczną gwarancję realnej realizacji jego prawa w tym zakresie. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1 i ust. 3. Prawo do uzyskania informacji nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby (por. postanowienia NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2500/16 i z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w całości również pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej ograniczenie osobistej realizacji uprawnień przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych wynika przede wszystkim z faktu, że korzystanie z dostępu do informacji publicznej wiąże się z powstaniem obowiązku po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym obowiązek ten musi zostać zrealizowany w dość krótkim czasie i niejednokrotnie jego realizacja wiąże się z koniecznością przeorganizowania czasowego pracy pracowników, czy też dużym nakładem pracy i czasu. Co więcej uzyskanie wiedzy o sprawach publicznych, w ramach wniosku o informację publiczną nie sposób zakwalifikować do kategorii drobnych, bieżących spraw życia codziennego. Zważywszy zatem na skutki jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, w ocenie Sądu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co jak wyżej wspomniano nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. Taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej, zdaniem Sądu, nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 147/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący R. T., na dzień składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie był osobą pełnoletnią i z uwagi na swój wiek posiadał ograniczoną zdolność do czynności prawnych (vide pismo procesowe skarżącego z dnia [...] września 2023 r. wskazujące jego numer PESEL, k. 47 akt sądowych). W świetle przedstawionej powyżej wykładni oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w imieniu skarżącego mógł wnieść, a następnie popierać, jedynie jego przedstawiciel ustawowy. W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. został jednak złożony osobiście przez skarżącego. Skoro skarżący nie mógł samodzielnie złożyć skutecznego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to po stronie organu nie powstał obowiązek jego rozpoznania w trybie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności. Podkreślić wyraźnie przy tym trzeba, że Sąd nie kwestionuje samego prawa osoby małoletniej, jako ograniczonej w zdolności do czynności prawnych, do uzyskania informacji publicznej, lecz jedynie jej samodzielne, bez udziału przedstawiciela ustawowego, korzystanie z tego prawa. Zdaniem Sądu w zakresie stosunków prawnych samodzielne działanie małoletniego jest wyjątkiem, który nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej i dla ważności czynności rozporządzania przez osobę małoletnią swoim prawem do uzyskania informacji publicznej niezbędna jest zgoda i działanie jej przedstawiciela ustawowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.