II SAB/Wa 481/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Zarząd Dróg Miejskich w W. do rozpatrzenia pkt 9 wniosku skarżącego A. H. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zarządu Dróg Miejskich w W. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W punkcie 9 pisma z dnia [...] listopada 2012 r. A. H. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] z wnioskiem o przekazanie mu – w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – materiałów, z których wynika współdziałanie Straży Miejskiej i Zarządu Dróg Miejskich w zakresie nakładania opłaty dodatkowej, blokowania kół i nakładania mandatu za ten sam czyn. Zaznaczył, że jeżeli porozumienie w tym zakresie ma charakter ustny, to chciałby, by wskazano tryb zawarcia tego porozumienia i jego strony, natomiast jeśli porozumienie ma formę pisemną, to chciałby, by przekazano mu jego kopię. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] , odnosząc się do punktu 9 pisma z dnia [...] listopada 2012 r., poinformował zainteresowanego, że uchwała Rady [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868 ze zm.) w załączniku nr 2 (Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego – SPPN) w § 4 ust. 1 stanowi, iż kontrolę zgodności parkowania pojazdów samochodowych z Regulaminem prowadzi Straż Miejska [...] oraz wydzielone służby w jednostkach organizacyjnych Miasta [...] (mowa o Wydziale Kontroli SPPN w Zarządzie Dróg Miejskich). Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. A. H., mając za podstawę art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wezwał Zarząd Dróg Miejskich w [...] do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że udzielona odpowiedź nie dotyczy istoty sprawy. Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie odniósł się do powyższego wezwania. W dniu [...] lipca 2013 r. A. H. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w [...] , podnosząc, że punkt 9 jego pisma z dnia [...] listopada 2012 r., w którym zawarł wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie został rozpatrzony zgodnie z żądaniem, bowiem organ nie udzielił informacji na temat zawartego porozumienia pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w [...] a Strażą Miejską [...] w zakresie nakładania opłaty dodatkowej, blokowania kół i nakładania mandatu za ten sam czyn. Skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu Dróg Miejskich w [...] do rozpatrzenia punktu 9 jego pisma z dnia [...] listopada 2012 r., zawierającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 października 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że informacja w zakresie punktu 9 pisma z dnia [...] listopada 2012 r. została skarżącemu udzielona pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł się z nią zapoznać, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] , odnosząc się do punktu 9 pisma z dnia [...] listopada 2012 r., poinformował skarżącego, że uchwała Rady [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868 ze zm.) w załączniku nr 2 (Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego – SPPN) w § 4 ust. 1 stanowi, iż kontrolę zgodności parkowania pojazdów samochodowych z Regulaminem prowadzi Straż Miejska [...] oraz wydzielone służby w jednostkach organizacyjnych Miasta [...] (mowa o Wydziale Kontroli SPPN w Zarządzie Dróg Miejskich). Choć w piśmie tym Zarząd Dróg Miejskich w [...] , odsyłając do publikatora, w którym zamieszczony został tekst aktu prawa miejscowego, regulującego kwestię kontroli zgodności parkowania pojazdów, jednocześnie przytoczył stosowne zapisy tego aktu prawnego, to jednak udzielona w tym zakresie odpowiedź jest w istocie odpowiedzią wymijającą, która nie wyczerpuje zagadnienia będącego przedmiotem punktu 9 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. W punkcie tym zainteresowany zwrócił się bowiem o informację na temat zawartego porozumienia pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w [...] a Strażą Miejską Miasta [...] w zakresie nakładania opłaty dodatkowej, blokowania kół i nakładania mandatu za ten sam czyn. Skarżącemu nie chodzi zatem o informację na temat obowiązującego prawa, lecz o treść dokumentu, na podstawie którego ww. podmioty w sposób szczegółowy realizują zapisy przywołanej uchwały Rady Miasta [...] . Przedmiotem zainteresowania skarżącego jest więc treść porozumienia (jeśli do zawarcia takiego porozumienia doszło), które uszczegóławia kwestię współdziałania Zarządu Dróg Miejskich w [...] ze Strażą Miejską [...] w zakresie kontroli zgodności parkowania pojazdów. Zarówno informacja o obowiązującym prawie, jak i informacja na temat zawartego porozumienia pomiędzy Zarządem Dróg Miejskich w [...] a Strażą Miejską [...] w zakresie nakładania opłaty dodatkowej, blokowania kół i nakładania mandatu za ten sam czyn (jeśli do zawarcia takiego porozumienia doszło), stanowią informację publiczną. Tekst aktu prawnego, jak i aktu prawa miejscowego, zawiera informację i jest to informacja pochodząca od organu władzy publicznej. Zarówno w przypadku ustaw, jak i innych aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, tekst tych aktów prawnych zawiera informację wytworzoną przez władze publiczne, upoważnione do ich podejmowania i promulgowania. Teksty aktów prawnych są publikowane, a więc są ogólnie dostępne. W sytuacji zatem, gdy żądana informacja jest ogólnie dostępna, podmiot, do którego skierowano w tym zakresie wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że informacja funkcjonuje w obiegu publicznym. Jednakże w rozpoznawanej sprawie rzecz nie dotyczy jedynie powszechnie obowiązującego prawa, ale skarżący żąda informacji o treści porozumienia, które uszczegóławia kwestię współdziałania Zarządu Dróg Miejskich w [...] ze Strażą Miejską [...] w zakresie kontroli zgodności parkowania pojazdów (jeśli do zawarcia takiego porozumienia doszło). Tego rodzaju porozumienie, jeśli zostało zawarte, stanowi sferę faktów publicznych, co – w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – oznacza, że informacja ta zawiera informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego, tworzy więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a", będąc rodzajem informacji o sposobie funkcjonowania podmiotu reprezentującego organ jednostki samorządu terytorialnego i wykonującego w jego imieniu zadania publiczne, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Skarżący w swym wniosku zaznaczył, że jeżeli porozumienie ma charakter ustny, to chciałby, by wskazano tryb zawarcia tego porozumienia i jego strony, natomiast jeśli porozumienie ma formę pisemną, to chciałby, by przekazano mu jego kopię. Toteż Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie powinien mieć wątpliwości co do formy i sposobu realizacji wniosku. Gdyby jednak Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie mógł uczynić zadość wnioskowi w zakresie wskazanej przez zainteresowanego formy lub sposobu jego realizacji, ewentualnie, gdyby Zarząd miał jakieś wątpliwości co do treści żądania, w tej kwestii winien odwołać się do przepisu art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdyby zatem Zarząd Dróg Miejskich w [...] uznał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, w takiej sytuacji powinien wezwać wnioskodawcę, by wskazał powody, dla których spełnienie jego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednak w tym przypadku konieczne jest wyjaśnienie zainteresowanemu w wezwaniu, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wskazanie, na czym w rzeczy samej polega proces jej przetworzenia. Jest to potrzebne ze względu na ocenę prawidłowości kwalifikowania informacji jako informacji publicznej przetworzonej, której udziela się wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, natomiast odmawia się jej udostępnienia, jeśli warunek ten nie zostanie przez niego wypełniony. W myśl natomiast art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17 ww. ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. A. H. nie otrzymał od Zarządu Dróg Miejskich w [...] żądanej informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie poinformował także skarżącego, że żądanej przez niego informacji publicznej nie posiada, nie wyjaśnił również, czy takie porozumienie zostało zawarte, lecz powołał się tylko na treść aktu prawa miejscowego, co należy kwalifikować w kategoriach odpowiedzi wymijającej, która nie czyni zadość wnioskowi. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Zarząd Dróg Miejskich w [...] pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Zarząd Dróg Miejskich w [...] do rozpatrzenia punktu 9 pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., zawierającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez udzielenie informacji publicznej (w tym ewentualne poinformowanie, że żądanego porozumienia nie zawarto), bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, zgodnie z art. 16 i art. 17 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że stwierdzona bezczynność Zarządu Dróg Miejskich w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ocena w tym zakresie dotyczy okresu od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi. Biorąc więc pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] listopada 2012 r.) oraz datę wniesienia skargi na bezczynność (4 lipca 2013 r.), uwzględniając także pismo, jakie Zarząd Dróg Miejskich w [...] w dniu [...] marca 2013 r. skierował do skarżącego, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Treść tego pisma wskazuje raczej na niezrozumienie intencji (żądania) wnoszącego, nie zaś na jego lekceważenie czy też celowe wprowadzanie go w błąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Zarządu Dróg Miejskich w [...] na rzecz skarżącego A. H. kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.