II SAB/Wa 481/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. R. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku T. R. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w zakresie punktu 3 i 4 wniosku; 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego T. R. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. R. (skarżący, wnioskodawca) e-mailem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.) dalej "u.d.i.p." do Ministra Edukacji Narodowej o udostępnienie na adres e-mail informacji publicznej w następującym zakresie: "1) czy Minister dysponuje opiniami o zgodności z prawem, analizami skutków, opracowaniami, planami działania, planami wprowadzenia zmian w rekrutacji do szkół wyższych, choćby wytworzonymi przez pracowników Ministerstwa, na wypadek podjęcia decyzji o przełożeniu lub odwołaniu matur zaplanowanych na maj 2020 r. ? - jeżeli tak, proszę o przesłanie wszystkich tych analiz, opracowań, planów w formacie PDF; 2) czy Minister dysponuje opiniami, analizami, rekomendacjami, opracowaniami nt. bezpieczeństwa zdrowotnego nauczycieli i uczniów w razie ewentualnego przeprowadzenia egzaminów zewnętrznych w kwietniu i maju 2020 r ? - jeżeli tak, proszę o przesłanie wszystkich tych opinii, analiz, rekomendacji, opracowań w formacie PDF; 3) czy w Ministerstwie prowadzone są lub prowadzone były prace legislacyjne lub czynności zmierzające do wydania rozporządzenia, o którym mowa w ań. 30c ustawy - Prawa oświatowe, wprowadzającego odrębne unormowania w zakresie przeprowadzenia egzaminów zewnętrznych? - jeżeli tak, proszę o przesłanie wszystkich materiałów zgromadzonych w tej sprawie, w tym korespondencji służbowej pracowników Ministerstwa, w formacie PDF; 4) w jakim terminie Minister ogłosi decyzję w sprawie ew. przeprowadzenia, przełożenia lub odwołania matur, a także egzaminów ósmoklasisty, zaplanowanych odpowiednio na maj i kwiecień 2020 r. ?". Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wnioskodawca wywiódł skargę na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. W skardze domagał się by Sąd: I. zobowiązał Ministra Edukacji Narodowej do rozpoznania wniosku skarżącego – T. R. o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2020 r.; II. stwierdził, że Minister Edukacji Narodowej dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. niezależnie od pkt II, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył Ministrowi Edukacji Narodowej grzywnę w wysokości 30 000 (trzydzieści tysięcy) złotych; IV. zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego koszty postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 10 ust. 1 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284), tj. tzw. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC), i art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie przez okres ponad czterech miesięcy jakiejkolwiek odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nieudostępnienie żądanej informacji w przewidzianym ustawą czternastodniowym terminie, a tym samym naruszenie jego prawa człowieka i obywatela do dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej, stanowiącego immanentną część wolności wyrażania opinii. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazując, że: W zakresie pytania pierwszego Minister Edukacji Narodowej nie dysponuje opiniami o zgodności z prawem, analizami skutków, opracowaniami, planami działania, planami wprowadzenia zmian w rekrutacji do szkół wyższych. Organ wskazał ponadto, że rekrutacja do szkół wyższych prowadzona jest na podstawie przepisów art. 70 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Kryteria rekrutacji na poszczególne kierunki studiów, ustalają władze autonomicznych uczelni, a nadzór nad uczelniami należy do kompetencji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Pytania dotyczące wprowadzania zmian w rekrutacji do szkół wyższych powinien więc wnioskodawca kierować do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W zakresie pytania drugiego stwierdzono, że Ministerstwo Edukacji Narodowej nie przygotowywało i nie dysponuje opiniami, analizami, rekomendacjami, opracowaniami dotyczącymi bezpieczeństwa zdrowotnego nauczycieli i uczniów w razie ewentualnego przeprowadzania egzaminów w kwietniu i maju 2020. W tym okresie Ministerstwo Edukacji Narodowej wprowadzając zmiany w organizacji pracy szkół i zmiany w terminach przeprowadzania egzaminów kierowało się rekomendacjami organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo zdrowotne obywateli (Minister Zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny). [...] maja 2020 r. zostały opublikowane przygotowane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, Centralną Komisję Egzaminacyjną oraz Główny Inspektorat Sanitarny wytyczne dotyczące organizowania i przeprowadzania w 2020 r. egzaminów zewnętrznych (załącznik 1). W zakresie pytania trzeciego stwierdzono, że Minister Edukacji Narodowej wydał dwa rozporządzenia dotyczące przeprowadzenia egzaminów zewnętrznych w roku szkolnym 2019/2020: - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 kwietnia 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 657), - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 maja 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 891). W zakresie pytania trzeciego stwierdzono, że przygotowując rozwiązania legislacyjne i organizacyjne dotyczące tegorocznych egzaminów zewnętrznych Ministerstwo Edukacji Narodowej brało pod uwagę stanowisko Prezydium Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich i uchwałę Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (załącznik 2). W zakresie pytania trzeciego stwierdzono ponadto, że zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 10 kwietnia 2020 r. Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej przygotował i ogłosił 24 kwietnia 2020 r. Komunikat w sprawie harmonogramu przeprowadzania egzaminu ósmoklasisty, egzaminu gimnazjalnego oraz egzaminu maturalnego w 2020 roku. W odpowiedzi na skargę, która wystosowano w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie. Powołał się na art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z COVID, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, zgodnie z którym bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych oraz innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z ust. 10 tego przepisu, w tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów, a organom prowadzącym postępowanie kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepis ten obowiązywał w terminie złożenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. w dniu [...] kwietnia 2020 r., a termin do udostępnienia informacji publicznej zaczął płynąć dopiero od dnia [...] maja 2020 r. (tj. po uchyleniu ww. art. 15 zzs). Organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2020 r. ([...]). Na niespełna trzymiesięczne przekroczenie terminu przy udzieleniu odpowiedzi na wniosek wpłynęły m.in. zmiany organizacji pracy urzędu związane ze stanem epidemii COVID. Na podstawie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła bez podstawy prawnej, a przekroczenie terminu, które miało miejsce w tym przypadku nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jawiła się jako częściowo zasadna w zakresie pytania 3 i 4 wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r.. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy przez pryzmat ww. przesłanek prowadziła do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 3 i 4 wniosku udzielając w tym zakresie odpowiedzi co najmniej nie pełnych. Pytany podmiot, co do zasady jest bowiem zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ( art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.). Przedmiotem wniosku była zaś informacja o tym charakterze. Nadto, jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do Ministra Edukacji wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. domagając się udzielenia konkretnej odpowiedzi i o przesłanie jej na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. Niesporne jest, że organ pismem z [...] sierpnia 2020 r. udzielił stosownej odpowiedzi przesyłając ją na adres e-mail skarżącego. Powyższe świadczy o tym, że do skutecznego udzielenia odpowiedzi na wniosek doszło dopiero po wywiedzeniu niniejszej skargi na bezczynność organu. W sytuacji więc, gdy o poprawnej reakcji na wniosek możemy mówić tylko wtedy, gdy pytany podmiot udzieli jej w sposób i formie wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie, to skoro odpowiedź taka została udzielona dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, to w chwili jej wywodzenia przez skarżącego organ pozostawał – co do zasady – w bezczynności. Co się tyczy faktu wyczerpującego udzielenia żądanej informacji, to należy wskazać, że co do załatwienia wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej dochodzi przez: 1) udostępnienie żądanej informacji, co jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, 2) odmowę udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), z tym że wyłącznie wówczas, gdy wniosek rzeczywiście takiej informacji dotyczy, 3) zawiadomienie (będące również czynnością materialno-techniczną) o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie u.d.i.p. z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy tego typu informacji albo organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Z kolei art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Zatem informacją publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów wymienionych w Konstytucji i o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ramach przypisanych im zdań i kompetencji. Inaczej mówiąc, informacją publiczną są wiadomości, obojętnie przez kogo wytworzone, które podmiot zobowiązany do ich udostępnienia posiada i które wykorzystuje do załatwienia sprawy publicznej. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. W niniejszej sprawie skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na naglące dużą część społeczeństwa pytania z zakresu przeprowadzenia egzaminów maturalnych i ósmoklasistów w dobie pandemii roku 2020 oraz rekrutacji do szkół wyższych. Wniosek swój wystosował tuż przed ustalonymi terminami tych egzaminów. Odnosząc się do zakresu pytania 1 i 2 organ nie dysponował żądanymi materiałami, gdyż materiały takie nie zostały wytworzone (pytanie 2), tak więc w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności. Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Według składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie pytany podmiot dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku inicjującego postępowanie w zakresie pytania 3 i 4, gdyż pytania te dotyczyły informacji publicznej, w której posiadaniu był organ, czemu dał wyraz w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 sierpnia 2020 r. Podkreślenia wymaga, że bezczynność ta trwała w dacie wystąpienia przez stronę skarżącą ze skargą do Sądu. Organ winien bowiem przedłożony wniosek rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ rozpoznał natomiast wniosek dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność udzielając odpowiedzi na pytanie 3 i 4, a zatem i po złożeniu odpowiedzi na skargę pozostawał w bezczynności we wskazanym zakresie. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Zwłoka organu nie była przy tym nadmierna. Ponadto Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy o COVID-19, w okresie stanu epidemii, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Na podstawie art. 15zzs ust. 11 ustawy o C0VID-19 zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie stanu epidemii, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez przewlekłości nieuzasadnionej zwłoki. Terminy na gruncie u.d.i.p. są terminami określonymi bezpośrednio w ustawie w przepisach procesowych (proceduralnych) i wyznaczają one okres na dokonanie czynności proceduralnych w postępowaniu. W związku z tym wszystkie one są "terminami procesowymi" w rozumieniu art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19, a zatem ich bieg nie rozpoczyna się lub zostaje wstrzymany do czasu skutecznego odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (z powodu COV1D- 19). Zawieszenie terminów procesowych na mocy art. 15zzs ust.1 ustawy COVID-19 w praktyce sprawia więc, że organ nie jest obowiązany do przestrzegania tego terminu w żadnym z postępowań wszczętych w wyniku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślenia wymaga również fakt, że przepis ten obowiązywał w dacie złożenia wniosku, a termin do udostępnienia odpowiedzi zaczął biec od dni 25 maja 2020 r. tj. po uchyleniu art. 15 zzs. Konsekwentnie do powyższego Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając w trybie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie. W przedmiocie kosztów, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.