II SAB/Wa 482/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...] – dotyczącego wskazania dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano uchwały Rady Gminy K. z 1998 r.) 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 30 września 2011 r. W. S. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p.", zwrócił się do Urzędu Gminy w K. o "pilne wskazanie dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...] w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 1998 r., wymagające publikacji dla wejścia w ich życie". Ponieważ pomimo upływu w dniu 14 października 2011 r. określonego w u.d.i.p ustawowego terminu do udzielenia informacji nie otrzymał żądanych informacji, pismem z dnia 21 października 2011 r. wniósł skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w myśl orzecznictwa sądów administracyjnych, zachowanie organu nosi znamiona bezczynności oraz, że Wójt Gminy K. "notorycznie i celowo gra na zwłokę, wprowadza w błąd, odpowiada wymijająco, uchyla się od udzielenia informacji publicznej", co uzasadnia także wymierzenie mu kary grzywny. Na poparcie słuszności swoich żądań w treści skargi przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia mu żądanych we wniosku z dnia 30 września 2011 r. informacji, wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów procesu. Organ, w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że w dniu 8 grudnia 2011 r. poinformował zainteresowanego, że "żądana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym" oraz, że z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym są opublikowane uchwały Rady Gminy K., można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dla dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Ustaw Województwa [...] w formie papierowej. Z uwagi na powyższe wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił przy tym, że żądania sformułowane we wnioskach i skargach Skarżącego i jego syna są "bezprecedensowe i stanowią przejaw ich pieniactwa", a prawo do dostępu do informacji publicznej traktują instrumentalnie, wykorzystując je "do osobistej kontroli nad organami i narzędzie w prywatnej wojnie z organami gminy". Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż co do zasady Wójt Gminy K. nie ma racji twierdząc, że data, numer i pozycja pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt lit. c), który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego jest jego opublikowanie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych, określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, o którym mowa w art. 13 tej ustawy, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ustawnych). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Należy wyjaśnić, że informacja o obowiązującym prawie, a konkretnie o datach publikacji oraz numerach i pozycjach Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w K. z 1998 r., była i jest powszechnie dostępna, gdyż podlega rygorom, wydanego na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. Nr 71, poz. 421 ze zm.). Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia, urzędy wojewódzkie i rejonowe prowadzą zbiory dzienników urzędowych, dostępne do powszechnego wglądu w godzinach pracy urzędu, zaś wojewoda wydaje w każdym roku skorowidz przepisów prawnych (aktów) ogłoszonych w dzienniku urzędowym (ust.2). Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje poprzez dostęp do Dziennika Urzędowego w formie tradycyjnej (papierowej), zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy K. z 1998 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych Województwa [...], organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy K. bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem jak słusznie podnosi organ, żądana informacja funkcjonuje w przestrzeni publicznej w publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych Województwa [...], o czym zainteresowany został poinformowany. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia za poniesione i nieopłacone koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 162, poz. 1348 ze zm).