II SAB/Wa 482/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. G. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych). Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem B. G. z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.), w którym strona wniosła o wyłączenie jej spod stosowania art.15c wyżej cyt. ustawy. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że po ukończeniu studiów na Wydziale Prawa i Administracji Rzeszowskiej Filii Uniwersytetu [...] w [...] złożył podanie o przyjęcie do pracy w ówczesnej KWMO w [...] i z dniem [...].07.1980 r. rozpoczął służbę. Przedstawił też przebieg służby: - 1980 r.-1983 - Wydz."B" KWMO (wywiadowca, st. wywiadowca), - 1981-1982 - słuchacz Studium Podyplomowego ASW, po ukończeniu SP ASW zostałem mianowany na stopień podporucznika MO, - 1983-31.07.1990 - Wydz. lll KWMO (WUSW) w R. (insp., st.insp.), - po pozytywnej weryfikacji Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej w [...] (decyzja z dnia 22 lipca 1990 r.) zostałem przyjęty do służby w Policji (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...]07.1990 r.), - 1990-2006 - Wydział Techniki Operacyjnej KWP w R.. Podniósł, iż w okresie służby w Policji był wielokrotnie awansowany: - 1990 - mł. specjalista Wydziału Techniki Operacyjnej, - 1991 - specjalista Wydziału Techniki Operacyjnej, - 1991 - kierownik sekcji Wydziału Techniki Operacyjnej, - 1992 - st. specjalista Wydziału Techniki Operacyjnej, - 1999 - Z-ca Naczelnika Wydziału Techniki Operacyjnej, - 2004 - Naczelnik Wydziału Techniki Operacyjnej, Wnioskodawca podkreślił, że był również wielokrotnie wyróżniany i nagradzany przez Naczelnika Wydziału i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. We wszystkich opiniach służbowych oceniany był jako policjant zdyscyplinowany i odpowiedzialny, wzorowo i sumiennie wykonujący powierzone zadania, posiadający szacunek i uznanie. Nadto wnioskodawca oświadczył, że: - nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa, - nigdy nie pełnił służby w jakiejkolwiek zbrodniczej instytucji czy strukturze, - nigdy nie popełnił przestępstwa, ani wykroczenia, - nigdy nie był karany dyscyplinarnie. W dniu 1 września 2017 r. B. G. wywiódł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu powyższego wniosku. Zarzucił organowi rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 4) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg niniejszego postępowania. Wskazał, że w dniu [...] lutego 2017 r. MSWiA poinformował go (pismo [...]) o wpłynięciu wniosku i jednocześnie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2017 r. - (załącznik nr 2), W dniu [...] kwietnia 2017 r. MSWiA zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno- Rentowego MSW z zapytaniem: czy wnioskodawca jest świadczeniobiorcą (emerytury/renty) i za jakie okresy służby i pracy - (załącznik nr 3), W dniu [...] czerwca 2017 r. MSWiA poinformował stronę (pismo [...]) o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia 19 października 2017 r. - (załącznik nr 4), W dniu [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do MSWiA wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dot. przewlekłości postępowania administracyjnego oraz bezczynności organu w sprawie przedmiotowego wniosku - (załącznik nr 5), W dniu [...] lipca 2017 r. otrzymał 2 pisma (do wiadomości), że MSWiA zwrócił się do IPN i KGP o informację dot. okresów jego służby z adnotacją o potraktowanie sprawy jako pilnej - do dnia dzisiejszego w/wym. instytucje nie udzieliły odpowiedzi - (załączniki nr 6 i 7), W dniu [...] lipca 2017 r. MSWiA pisemnie poinformował stronę (nie wydając postanowienia), że sprawa jest skomplikowana i wymaga wnikliwego zbadania - (załącznik nr 8), W ocenie skarżącego organ pozoruje działania zwracając się do instytucji o informacje niemające żadnego znaczenia dla przebiegu postępowania i w rezultacie przyszłego rozstrzygnięcia. Przykładem jest m.in. uzyskiwanie informacji od Dyrektora ZER o rodzaju pobieranego świadczenia, czy też kuriozalne żądanie od ZER przesłania decyzji emerytalnej (co nastąpiło). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślono, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia będzie wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W związku z powyższym biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny (wynikający z ww. ustawy i zobowiązujący organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim organ wyda decyzję na podstawie art. 8 a ustawy) przedmiotowej sprawy organ podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8 a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Na marginesie organ dodał, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 2 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W odpowiedzi na żądanie skarżącego w sprawie stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Jednocześnie organ zakwestionował żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zarówno co do zasady jak i wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a., w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 k.p.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu 6 lutego 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. W tym miejscu należy podać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podnieść należało, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia 7 marca 2018 r., tj. do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić i nie budzi żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W ocenie tutejszego Sądu działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Nadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie skierowane do skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona do 19 października 2017 r., jednakże sprawa w tym terminie również nie została załatwiona. Powyższe świadczy o tym, że nawet samodzielnie ustalając termin załatwienia sprawy (termin rażąco dłuższy od przewidzianych w przepisach k.p.a.) organ nie był w stanie go dochować, co dodatkowo obciąża podmiot rozpoznający wniosek strony odpowiedzialnością za bezczynność. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem w dniu 10 lipca 2017 r. strona otrzymała informację, że organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o kwerendę dokumentów dotyczących skarżącego w zakresie przebiegu jego służby jako funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, iż stan bezczynności trwa nadal, skoro sprawa nie została załatwiona do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd. Podkreślić należy, że przedmiotowa ustawa, której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają natomiast organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu - w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego, argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i o dużej ilości spraw podobnego rodzaju, nie mogły w sposób skuteczny ekskulpować Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zarzutu bezczynności w sprawie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy stanowiące podstawę żądania sformułowanego we wniosku inicjującym sprawę, nie brał pod uwagę możliwości faktycznych organu rozpoznającego sprawy, wnoszone na podstawie nowych przepisów i czynienia tego w terminach ustawowych. Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązał ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd, na podstawie ww. przepisu uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania. Nadto w ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie temu organowi grzywny w wysokości 500 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozpoznając skargę tutejszy Sąd nie mógł zaś uwzględnić wniosku strony o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego bezczynności. Przedmiotowa problematyka wykracza bowiem poza kognicje Sądu administracyjnego.