II SAB/Wa 484/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z [...] maja 2025 r. P. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2025 r. w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania: 1. który departament, z którego urzędu lub agencji był odpowiedzialny za określenie wysokości stawek kar administracyjnych dla pilotów i operatorów dronów, w ramach ostatniej nowelizacji ustawy – Prawo lotnicze?, 2. który departament, z którego urzędu lub agencji był odpowiedzialny za określenie zmiany w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, zpóźn. zm.), w zakresie stref geograficznych (tworzenia i opłat z nimi związanych)? Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej jako: "u.d.i.p.", art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wniósł o zobowiązanie Ministra do niezwłocznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie bezczynności oraz rażącego naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podał, że [...] kwietnia 2025 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który zawierał szczegółowe pytania dotyczące działalności publicznej Ministra Infrastruktury (m.in. kwestie związane z wykonywaniem zadań przez Ministerstwo Infrastruktury w obszarze zarządzania przestrzenią powietrzną dla dronów - jako że [...] Sp. z o.o. działa w tej branży - oraz informacje o działaniach Ministra w tym zakresie). W dniu [...] kwietnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek, która miała charakter formalny i pozorny, bowiem nie odniesiono się wprost do zadanych pytań. Minister wskazał jedynie, że pewne ogólne dane statystyczne są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej resortu, natomiast pozostałe informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej i z tego powodu nie zostaną udostępnione. Organ nie udzielił zatem merytorycznej odpowiedzi na pytania ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji na podstawie ustawowych ograniczeń, a zatem pozostaje w bezczynności. W jego ocenie wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem są związane z realizacją zadań publicznych przez organ administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja dotycząca spraw publicznych (działalności organów publicznych, realizacji ich zadań, gospodarowania mieniem publicznym, polityk publicznych, danych o organach i ich funkcjonariuszach itp.) jest informacją publiczną. Zakres ten obejmuje w szczególności informacje o działalności organów administracji rządowej, do których zalicza się Minister Infrastruktury. We wniosku zapytano o kwestie związane z wykonywaniem przez Ministra jego funkcji publicznych (działania w obszarze ruchu dronów, być może statystyki lub decyzje podejmowane przez resort w tym zakresie). Bezsporne jest, że są to sprawy publiczne, dotyczące działalności urzędu państwowego. Dodatkowo art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. precyzuje, że informacjami publicznymi są informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej. Minister Infrastruktury, jako organ władzy publicznej, wykonuje szereg zadań określonych przepisami prawa - informacje o sposobie wykonywania tych zadań, procedurach, jakie stosuje, wynikach działań w danym obszarze, itp., z definicji stanowią informację publiczną. Przykładem mogą być informacje o rekrutacji urzędników (co wprost wymienia art. 6 ust. 1 pkt 3) czy - analogicznie - informacje o prowadzonych projektach i inicjatywach ministra w danej dziedzinie. W przedmiotowej sprawie wnioskowane informacje dotyczyły funkcjonowania organu w obszarze jego właściwości rzeczowej (polityki dotyczącej bezzałogowych statków powietrznych i informacji gromadzonych przez Ministerstwo na ten temat). Takie informacje należą do kategorii publicznej dotyczą sposobu, w jaki organ realizuje powierzone mu ustawowo zadania (a więc "zasad funkcjonowania" tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych). Odmowa ich udostępnienia z powołaniem się na niepubliczny charakter jest nieuzasadniona. Podkreślił, że organ nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej wyłączającej jawność żądanych informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje w art. 5 pewne ograniczenia (np. ze względu na ochronę informacji niejawnych, prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy). Minister Infrastruktury nie powołał się jednak na żadną z tych przesłanek tylko arbitralnie uznał, że nie są to informacje publiczne. Takie działanie jest niedopuszczalne, gdyż organ administracji nie może samowolnie zawężać ustawowej definicji informacji publicznej, pozbawiając wnioskodawcę prawa do jej otrzymania. Zaznaczył, że organ rozpatrujący wniosek o informację publiczną musi udzielić odpowiedzi rzeczywistej, wyczerpującej i zgodnej z pytaniem. Odpowiedzi pozorne, niepełne lub wymijające są traktowane na równi z jej brakiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił, że zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN odpowiedzialność oznacza obowiązek moralny lub prawny odpowiadania za swoje lub czyjeś czyny oraz przyjęcie na siebie obowiązku zadbania o kogoś lub o coś. Mając na uwadze lingwistycznie przyjęte i powszechnie stosowane rozumienie pojęcia odpowiedzialności, należy stwierdzić, że nie ma możliwości wskazania departamentu bądź innej komórki organizacyjnej urzędu lub agencji odpowiedzialnej za określenie zmian ustawy – Prawo lotnicze, dokonanych ustawą z dnia 24 stycznia 2025 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 179); zwanej dalej: zmianą PL. Oczywiste jest, że dokonane zmiany mają formę ustawy i zostały przyjęte przez Sejm RP, po wcześniejszym ich przyjęciu przez Radę Ministrów. Oznacza to, że określenie zmian w ustawie, rozumianych jako nadanie im obowiązującej treści (wskazanie zakresu zmian), a następnie ich uchwalenie (przyjęcie), jest wyłączną kompetencją organu ustawodawczego. Podkreślił, że w tytule ustawy (w tym również konstytucji) celowo jest pomijany autor aktu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami autorem ustawy jest Sejm RP, a konstytucji - Zgromadzenie Narodowe. Przyjęcie zmian ustawowych jest poprzedzone szeregiem czynności w trakcie prowadzonego procesu legislacyjnego, którego jednym z początkowych etapów jest przygotowanie projektu zmian danego aktu normatywnego przez właściwą merytorycznie komórkę organizacyjną urzędu, którą zazwyczaj jest w ministerstwie departament. Jednak komórka ta nie jest właściwa do określenia zmian dokonywanych w treści ustawy. Skarżący nie wskazał, nie dookreślił czy nie wyjaśnił, co rozumie przez - jak to określił we wniosku - departament odpowiedzialny za określenie zmian w ustawie PL, a w szczególności nie zaznaczył, że chodzi mu o sporządzenie projektu zmian w ustawie w trakcie prac resortowych. Metodyka prowadzenia procesu legislacyjnego jest transparentna na każdym jego etapie i w BIP każdy z tych etapów jest wyraźnie wyodrębniony. Są tam zamieszczane poszczególne wersje projektu, zgłaszane w ramach konsultacji, uzgodnień i opiniowania uwagi, wraz ze stanowiskiem projektodawcy do tych uwag. Wobec treści wniosku skarżącego, Minister Infrastruktury pismem z [...] kwietnia 2025 r. poinformował, że wskazane zmiany w ustawie PL zostały określone w wyniku uchwalenia przez Sejm RP ustawy z dnia [...] stycznia 2025 r. o zmianie ustawy – 100 Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw. Minister wskazał organ będący wnioskodawcą projektowanych zmian, który podjął inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie i przedłożył projekt ustawy. W zakresie informacji o organie który przedłożył projekt Radzie Ministrów, osoby odpowiedzialnej za opracowanie projektu w randze ministra odesłał do ściśle wskazanej pozycji w Biuletynie Informacji na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny. Odesłanie to było uzasadnione ze względu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który zwalnia organy od obowiązku udostępnienia informacji publicznej, udostępnionej uprzednio w Biuletynie Informacji Publicznej. "Podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku, jeśli udostępnił ją już we wskazanych publikatorach". Organ dopełnił także wymaganej przez orzecznictwo staranności w poinformowaniu skarżącego, podając gdzie w BIP znajduje się żądana przez niego informacja. Ponieważ organ rozpatrzył wniosek i udzielił informacji zgodnie z jego treścią, brak było podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji publicznej. W żadnym miejscu odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2025 r. organ nie twierdził, jak podnosi skarżący, że jakiekolwiek informacje przez niego żądane nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Organ jedynie wskazał wprost, że nie podlega udostępnieniu na wniosek informacja udostępniona w BIP. Należy zaprzeczyć twierdzeniu skarżącego, jakoby Minister Infrastruktury wskazał, że pewne ogólne dane statystyczne są dostępne w BIP resortu, gdyż nie ma o tym wzmianki w treści odpowiedzi. Ponadto stanowisko skarżącego jakoby wniosek dotyczył działania Ministra Infrastruktury: "w obszarze ruchu dronów, być może statystyki lub decyzje podejmowane przez resort w tym zakresie", nie znajduje odbicia w treści pytań postawionych we wniosku z [...] kwietnia 2025 r. W ocenie organu, na wypadek niepodzielenia stanowiska organu przez sąd administracyjny, należy stwierdzić, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, o treści ustalonej zgodnie z zasadami języka polskiego, logiki oraz mając na uwadze konstytucyjnie określoną kompetencję Sejmu RP do wiążącego określania i uchwalania treści ustaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Skarga analizowana wg. podanych kryteriów kontroli nie jest zasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres podmiotowy – wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Minister Infrastruktury jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Osią sporu pozostaje kwestia, czy pytania o "departament, z którego urzędu lub agencji był odpowiedzialny za określenie wysokości stawek kar administracyjnych dla pilotów i operatorów dronów, w ramach ostatniej nowelizacji ustawy – Prawo lotnicze" oraz "za określenie zmiany w ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110, z późn. zm.), w zakresie stref geograficznych (tworzenia i opłat z nimi związanych)", stanowią żądanie udostępnienia informacji publicznej, a jeśli tak, czy obowiązek informacyjny został przez organ w sposób zgodny z u.d.i.p. zrealizowany. Pytania stanowiące przedmiot wniosku z [...] kwietnia 2025 r. odnoszą się do zagadnień związanych z przygotowaniem na etapie resortowym zmian do ustawy – Prawo lotnicze. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Zatem co do zasady dotyczą informacji publicznej. Trzeba jednak podkreślić, że w trybie wnioskowym (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) nie podlegają udostępnieniu takie informacje publiczne, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. BIP stanowi, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.i.p., urzędowy publikator teleinformatyczny służący powszechnemu udostępnianiu informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej zostało wymienione przez ustawodawcę w art. 7 u.d.i.p. jako jeden ze sposobów udostępniania informacji publicznej, o charakterze odrębnym od trybu wnioskowego, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p. W świetle § 21 uchwały Rady Ministrów Nr 190 z dnia 29 października 2013 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (t.j. M.P. z 2024 r. poz. 806), postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje: 1) opracowanie projektu; 2) uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu; 3) rozpatrzenie projektu przez komitet lub komitety właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw; 4) rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów; 5) rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą - w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia; 6) rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów. Zgodnie z § 21a tej uchwały, w toku postępowania z projektem dokumentu rządowego, o którym mowa w § 19 ust. 1, zwanym dalej "projektem aktu normatywnego", Rządowe Centrum Legislacji weryfikuje wykonanie przez organ wnioskujący obowiązków związanych z przedstawianiem projektu aktu normatywnego do konsultacji publicznych lub opiniowania. W toku postępowania z projektem dokumentu rządowego organ wnioskujący aktualizuje informacje i dane, których przedstawienie jest wymagane zgodnie z niniejszą uchwałą w uzasadnieniu projektu lub innych dokumentach (§ 22 powołanej uchwały). Przepis § 23 tej uchwały zaś stanowi, iż Prezes Rządowego Centrum Legislacji opracowuje i udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Rządowego Centrum Legislacji oraz aktualizuje: 1) opisy procedur przyjmowania projektów dokumentów rządowych dotyczące poszczególnych rodzajów tych dokumentów, w tym w zakresie przeprowadzania konsultacji publicznych projektu aktu normatywnego; 2) rekomendacje w zakresie procedur przeprowadzania konsultacji publicznych - po zasięgnięciu opinii podmiotu, o którym mowa w § 29 ust. 1. Analizując powyższe regulacje prawne należy podzielić stanowisko organu, że proces legislacyjny na każdym z jego etapów, w tym na etapie prac resortowych nad projektem ustawy, jest ujawniony w BIP. W tzw. domenie publicznej (na stronie BIP Rządowego Centrum Legislacji) można zapoznać się z poszczególnymi wersjami projektu, zgłaszanymi uwagami w ramach konsultacji, uzgodnieniami, stanowiskami projektodawcy do zgłaszanych uwag. Zatem w realiach tej sprawy, udzielenie pismem z [...] kwietnia 2025 r. odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2025 r., poprzez wskazanie inicjatora projektu, nr projektu (UC19) i podanie ścieżki dostępu w BIP umożliwiającej prześledzenie ścieżki legislacyjnej (w tym osoby odpowiedzialnej – P. M. Podsekretarz Stanu oraz organu odpowiedzialnego – Ministra Infrastruktury) czyni zadość obowiązkowi informacyjnemu z art. 13 ust.1 u.d.i.p. Zaznaczenia wymaga, na co także zwrócił uwagę organ, że treść wniosku skarżącego nie była precyzyjna. Pytanie o odpowiedzialność departamentu, jednostki organizacyjnej Ministerstwa za przygotowanie treści projektu zmian do ustawy - Prawo lotnicze jest nie jest jednoznaczne. Skarżący nie sprecyzował na czym miałaby polegać odpowiedzialność za określenie zmian w projekcie. Można jedynie domniemywać, iż w tym przypadku chodzi o wskazanie jednostki organizacyjnej Ministerstwa, która przygotowywała wstępne, do zaakceptowania przez osobę i organ odpowiedzialny, treści zmian do projektu ustawy. Pytanie zatem dotyczy kwestii wewnętrznych, roboczych, poprzedzających wypracowanie oficjalnego stanowiska, wykraczających poza transparentny proces legislacyjny. U.d.i.p. służy jedynie udzielaniu informacji publicznej, a nie pozyskiwaniu w jej trybie wszelkich informacji. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (tzw. dokumenty wewnętrzne). Dostęp do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Powiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętego przez organ działania. Innymi słowy przygotowane przez pracowników departamentu lub kilku departamentów Ministerstwa Infrastruktury projekty dokumentów nie stanowią informacji publicznej do czasu aż uzyskają akceptację osoby odpowiedzialnej i uzyskają walor oficjalnego stanowiska w sprawie, w tym wypadku na danym etapie procesu legislacyjnego. Zatem informacja o autorach propozycji rozwiązań, roboczych wersji dokumentu nie stanowi informacji publicznej. Walor informacji publicznej uzyskuje informacja związana z oficjalnym stanowiskiem funkcjonariusza publicznego, a ta w realiach niniejszej sprawy jest udostępniana w BIP CRL. Reasumując, w rozpoznanej sprawie organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności, zatem skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.