II SAB/Wa 49/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpatrzenia wniosku L. sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz strony skarżącej L. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżący") skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA, "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym Spółka zwróciła się o udzielenie odpowiedzi dotyczących realizacji inwestycji drogowej [...] na odcinkach od węzła [...]do Węzła [...]: 1. czy przy budowie drogi [...] na ww. odcinkach, zlokalizowany został kanał technologiczny, o którym mowa w art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 645)?; 2. w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pyt. ad 1., czy kanał technologiczny odpowiada wymogom ustanowionym w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne (Dz.U. z 2015 r., poz. 680), tudzież w rozporządzeniu Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać kanały technologiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2023 r., poz.1039) w zależności od stanu prawnego, który miał zastosowanie do przebudowy [...] na ww. odcinkach; 3. w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pyt. ad 1. i ad 2. z jakich rur, jakiego rodzaju (osłonowe, wiązki mikrorur, rury światłowodowe, itp.) w i jakiej liczbie, został wykonany kanał technologiczny?; 4. w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pyt. ad 1., na jakiej podstawie inwestor został zwolniony z obowiązku zlokalizowania kanału technologicznego przy przebudowie drogi, wynikającego z art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych?; 5. niezależnie od odpowiedzi udzielonych na pytania ad 1. do 4, w jakiej dacie zakończyło się ostateczną decyzją postępowanie ws. wydania decyzji o: środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o której mowa w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, lub pozwoleniu na budowę dla realizacji inwestycji drogowej wskazanej na wstępie wniosku?; 6. pniezależnie od odpowiedzi udzielonych na pytania ad 1. do 5, czy dla realizacji inwestycji drogowej wskazanej na wstępie wniosku, było wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 39 ust. 6c ustawy o drogach publicznych, a jeśli tak kiedy postępowanie to zostało wszczęte i zakończone?; Il. udostępnienie dokumentów urzędowych, w postaci: 7. map i/lub projektów powykonawczych lub wykonawczych przedstawiających trasę przebiegu kanału technologicznego na odcinku od węzła [...] do węzła [...]. W przypadku, w którym organ nie dysponuje mapą lub projektem z powodu np. niezakończenia inwestycji na danym odcinku map z projektem realizowanej lub planowanej inwestycji, która zostanie wykonana; 8. umów na budowę ww. drogi na wskazanych odcinkach, przynajmniej w zakresie, w jakim umowy te stanowią o warunkach gwarancji na wykonane roboty budowlane. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez naruszenie terminu do udostępnienia informacji publicznej, 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych podlegających udostępnieniu, co skutkowało zaniechaniem ich udostępnienia i w konsekwencji popadnięciem w bezczynność. Z uwagi na powyższe wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznych, 2. zobowiązanie GDDKiA do udostępnienia informacji publicznych objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. w terminie 14 dni od wydania wyroku, 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Uzasadniając stanowisko w sprawie, skarżący wskazał, że odpowiedź na wniosek została mu doręczona w dniu [...] listopada 2023 r. W piśmie z tego samego dnia organ zajął stanowisko, iż w jego ocenie informacje te nie stanowią informacji publicznych, a zatem nie podlegają udostępnieniu. Tym samym organ zaniechał ich udostępnienia. Do dnia wniesienia skargi, GDDKiA ani nie udostępnił informacji objętych wnioskiem, ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznych. Ze stanowiska przedstawionego przez organ wynika, iż bezpośrednią przyczyną powstania bezczynności było zaniechanie ich udostępnienia wskutek błędnego przyjęcia, iż informacje te nie mają przymiotu informacji publicznych. Skarżący nie zgodził się z takim stanowiskiem organu i stwierdził, że informacje, o które zwrócił się do GDDKiA, stanowią informacje publiczne i nie zachodzi przy tym przesłanka umożliwiająca odmowę ich udostępnienia, zaś termin na ich udostępnienie upłynął bezskutecznie z dniem [...] listopada 2023 r. Informacje te powinny zatem zostać mu udostępnione, czego organ do dnia wniesienia skargi nie uczynił. Skarżący wskazał, że wnioskowane informacje dotyczą budowy infrastruktury użytku publicznego drogi publicznej oraz lokalizowanego w niej kanału technologicznego. Ponadto, wnioskowane informacje dotyczą realizacji inwestycji drogowej, która jest inwestycją celu publicznego, a zatem każdemu, w tym wnioskodawcy, przysługuje prawo do zasięgania informacji o stanie i warunkach realizacji tej inwestycji bez obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, co jest przejawem prawa do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej (zob. wyrok NSA, sygn. I OSK 1359/18). Zdaniem skarżącego, wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne i nie zachodzi żadna z przestanek przewidzianych w art. 5 u.d.i.p., mogących być podstawą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Podniósł, iż analizując wniosek wziął pod uwagę charakter wnioskowanych informacji oraz zakres działalności gospodarczej realizowanej przez podmiot wnioskujący o udostepnienie przedmiotowych informacji. W świetle informacji dostępnych m.in. w Dziale 3 Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej Spółki, przedmiot jej działalności gospodarczej obejmuje projektowanie i budowę linii telekomunikacyjnych, w ramach czego opracowuje dokumentacje techniczne oraz ubiega się o zamówienia publiczne na realizacje zadań z zakresu szerokorozumianej infrastruktury telekomunikacyjnej. W związku z tym uznał, że wnioskowane informacje mają na celu realizację zakresu działalności Spółki, a nie kontroli realizacji zadań publicznych przez organ, dlatego też pismem z dnia [...] listopada 2023 r. przekazano wnioskodawcy stanowisko w zakresie braku podstaw do realizacji złożonego wniosku w trybie u.d.i.p., które podtrzymano w kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. Reasumując organ uznał, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Skarga na bezczynność GDDKiA zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, co do tego, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tego umocowania stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sporny w sprawie jest natomiast charakter żądanych informacji jako informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nieprawidłowe jest stanowisko organu, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu, dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", w rozumieniu przyjętym przez organ, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 447/22). Organ, błędnie rozumiejąc treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wadliwie zastosował ten przepis w realiach niniejszej sprawy, przyjął bowiem przy rozpatrywaniu wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. kryteria nieznajdujące podstaw w treści tego przepisu. Wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczą budowy infrastruktury użytku publicznego drogi publicznej oraz lokalizowanego w niej kanału technologicznego. W myśl art. 39 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320) o drogach publicznych zarządca drogi, co do zasady, jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, o ile nie zachodzi przesłanka określona w art. 39 ust. 6ba tej ustawy lub może zostać z tego obowiązku zwolniony w drodze decyzji ministra właściwego ds. informatyzacji na mocy art. 39 ust. 6c tej ustawy. Kanały technologiczne, zgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Cyfryzacji z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie udostępniania kanału technologicznego przez zarządców dróg publicznych oraz wysokości stawek opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 957), udostępnia się m.in. na potrzeby umieszczania w nich linii telekomunikacyjnych (światłowodowych), które stanowią element publicznych sieci telekomunikacyjnych. Sieci takie służą świadczeniu usług telekomunikacyjnych ogółowi użytkowników, a ich budowa jest zaliczana do kategorii inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.). Wnioskowane informacje dotyczące lokalizowania w pasie drogowym kanału technologicznego przeznaczanego do rozwoju sieci łączności publicznej są zatem danymi publicznymi. Ponieważ realizacja inwestycji drogowej jest zaliczana do inwestycji celu publicznego (art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), również i z tego względu wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Sąd podkreśla, że zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną - "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. w żądanym zakresie. Do dnia wniesienia skargi nie udostępnił bowiem całej wnioskowanej informacji, nie wydał również decyzji o odmowie jej udostępnienia w takim zakresie, w jakim zostały one wyłączone z udostępnienia. Popadł zatem w stan bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stan ten nie został konwalidowany do daty wyrokowania. Mając powyższe na względzie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku Spółki z dnia [...] listopada 2023 r. Stwierdzając bezczynność organu w ww. zakresie, Sąd zobligowany był ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W piśmiennictwie podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności lub przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (przewlekłości) (v. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy rozpatrywanej indywidualnie. W przedmiotowej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2023 r. wystosował do wnioskodawcy w dniu [...] listopada 2023 r. pismo, w którym przedstawił argumentację, co do sposobu rozpatrzenia wniosku. Kolejne pismo w tej sprawie skierował do Spółki w dniu [...] grudnia 2023 r. W świetle powyższego, jakkolwiek w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego, to jednak bezczynność ta nie miała formy kwalifikowanej. Z tych względów Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.