II SAB/Wa 492/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Sędziowie WSA Danuta Kania Ewa Marcinkowska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 3 października 2011 r. D. P. zwrócił się do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, drogą elektroniczną, o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kserokopii następujących dokumentów: a) projektu uchwały w sprawie procedury wpisu do rejestru biegłych rewidentów według stanu na dzień 23 sierpnia 2011 r., tj. na dzień posiedzenia Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, b) zgłoszonych przez B. D. uwag do projektu regulaminu działania Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, o których mowa w protokole z posiedzenia Rady w dniu 23 sierpnia 2011 r. oraz projektu regulaminu, do którego były wnoszone uwagi. Pismem z dnia 19 października 2011 r. Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów wezwał wnioskodawcę, na podstawie przepisu art. 64 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, o uzupełnienie braku formalnego poprzez przesłanie dokumentu elektronicznego, uwierzytelnionego przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20 a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W skardze na bezczynność z dnia 27 października 2011 r. D. P. zarzucił Krajowej Radzie Biegłych Rewidentów bezczynność w przedmiocie jego wniosku z dnia 3 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej argumentując, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może być wystosowany w każdej formie, w tym w formie elektronicznej, nie zawierającej bezpiecznego podpisu elektronicznego. Zatem błędnie organ powołał się, w jego ocenie, na przepisy k.p.a., które mają zastosowanie jedynie w kwestii dotyczącej odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji. W piśmie z dnia 16 listopada 2011 r. Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów podał, że na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględnia skargę z dnia 27 października 2011 r. w całości. Jednocześnie poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), bowiem obowiązek udostępnienia projektów aktów normatywnych dotyczy wyłącznie organów wskazanych w art. 146 ust. 1 w zw. z art. 133 ust. 3 Konstytucji RP. Skargą na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z dnia 12 grudnia 2011 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, D. P. ponowił skargę z dnia 27 października 2011 r., podnosząc, że organ nadal pozostaje w bezczynności odnośnie wniosku z dnia 3 października 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że, w jego ocenie, żądane dokumenty stanowią informację publiczną, ponieważ zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Aktem normatywnym są także uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym, w tym uchwały, których dotyczył jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym wniósł o zobowiązanie Rady do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie do Sądu akt sprawy i odpowiedzi na skargę w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz należnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała w szczególności, że samorząd zawodowy biegłych rewidentów nie jest organem władzy publicznej i nie otrzymuje żadnych środków publicznych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy go wyłącznie w zakresie realizacji zadań publicznych, czyli dokonywania wpisów i skreśleń biegłych rewidentów i podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Organ wskazał też, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej o polityce zewnętrznej i wewnętrznej państwa, określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, został ograniczony pod względem podmiotowym do podmiotów wymienionych w art. 146 ust. 1 w zw. z art. 133 ust. 3 Konstytucji RP, czyli Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, poszczególnych ministrów oraz w niektórych aspektach samorządu terytorialnego. Nie można go więc odnosić wprost do projektowania aktów samorządu zawodowego. W ocenie organu, udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o aktach mających charakter normatywny, a ponadto wszystkie informacje dotyczące projektowanych aktów prawnych Rady są publikowane na jej stronie internetowej i w protokołach z jej posiedzeń. W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2012 r. D. P. nie zgodził się ze stanowiskiem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów podtrzymując swoją argumentację przemawiającą za uznaniem żądanych informacji za informację publiczną. Dodatkowo wskazał, że B. D. jest członkiem Komisji [...], a tym samym jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, a jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, przez organ administracji publicznej, przybiera postać decyzji, jak stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), biegli rewidenci tworzą samorząd zawodowy biegłych rewidentów, zwany dalej "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów", natomiast w myśl przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest Krajowa Rada Biegłych Rewidentów. Powyższe oznacza, ż Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, jako organ samorządu zawodowego, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważenia wymaga zatem w tej sytuacji kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy (...). Natomiast przykładowe wyliczenie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 omawianej ustawy. Żądane przez skarżącego informacje w postaci projektu uchwały w sprawie procedury wpisu do rejestru biegłych rewidentów według stanu na dzień 23 sierpnia 2011 r. oraz zgłoszonych przez B. D. uwag do projektu regulaminu działania Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, o których mowa w protokole z posiedzenia Rady w dniu 23 sierpnia 2011 r. i projektu tego regulaminu, w ocenie Sądu, nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Nie są one bowiem, wbrew argumentacji skarżącego, informacjami o projektowaniu aktów normatywnych w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akty normatywne, o jakich mowa w powołanym przepisie, należy postrzegać jako środek realizacji polityki wewnętrznej i zagranicznej. Natomiast żądany projekt uchwały oraz regulamin Krajowej Rady bez wątpienia tym celom nie służą. Należy również zauważyć, że informacja publiczna, o której mowa w ustawie, taki charakter ma tylko wtedy, gdy jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego żąda jej wnioskodawca. Takich cech nie posiada jednak projekt uchwały oraz regulamin, o jakie wystąpił skarżący, bowiem do czasu ich uchwalenia nie są wiążące dla kogokolwiek i nie wywierają żadnych skutków w sferze publicznej. Dodatkowo wskazać należy, iż żądane projekty aktów wewnętrznych Rady, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu przedstawionych na rozprawie, nie zostały przez nią przyjęte, a zatem nigdy nie zaczęły obowiązywać. Trudno więc uznać, by mogły informować o sprawach publicznych, co stanowi istotę informacji publicznej. W takiej sytuacji również żądana przez skarżącego treść uwag, jakie zgłosił do projektu regulaminu działania Krajowej Rady Biegłych Rewidentów B. D. – członek Komisji [...] – waloru informacji publicznej nie posiada. Skoro zatem żądane informacje nie są informacjami publicznymi, to nie sposób rozpatrywać zachowania organu jako pozostawanie w bezczynności, bowiem organ nie był obowiązany do ich udostępnienia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.