II SAB/Wa 493/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Stanisław Marek Pietras Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 października 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej: - oddala skargę. Krajowa Rada Biegłych Rewidentów w dniach 26 - 28 października 2011 r., w ramach XII Dorocznej Konferencji Auditingu, zorganizowała w Jachrance konferencję, której tematem był "Wpływ międzynarodowych standardów rewizji finansowej na praktykę rewizji finansowej w Polsce". Na konferencji tej wygłoszono referaty. W dniu 31 października 2011 r. D. P. wystąpił do Krajowej Rady Biegłych Rewidentów z wnioskiem, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie powyższych referatów w postaci papierowej lub elektronicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów poinformował D. P., że referaty wygłoszone na konferencji nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wykazując dobrą wolę, w tym samym piśmie poinformowano o możliwości zapoznania się z wydaniem książkowym tychże referatów w Biurze Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, które zaplanowano na I kwartał 2012. r. Nadto zaznaczono, iż referaty w formie książkowej będą bezpłatnie udostępniane jedynie uczestnikom konferencji, którzy wnieśli opłatę konferencyjną w wysokości 800 zł. W dniu 12 grudnia 2011 r. D. P. wniósł, za pośrednictwem Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w udostępnieniu mu powyższych referatów w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi, wskazując na treść art. 1, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, podnosił iż prawo do dostępu do informacji publicznej obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotowe referaty stanowią wiadomości niewytworzone przez Krajową Radę, jednak odnoszące się do jej działalności, zatem stanowią, w myśl powołanej wyżej ustawy, informację publiczną, co wynika z treści art. 3 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Podkreślał, iż przedmiotowe referaty mieszczą się w zakresie zadań KRBR, ustalonych w ustawie o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badań sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym. W jego ocenie żądana informacja stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, zobowiązane przepisami tej ustawy do udostępnienia informacji mających walor informacji publicznej, jak treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, które używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Przy formułowaniu tej oceny skarżący posiłkował się treścią wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03 (Lex nr 162285). W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Biegłych Rewidentów wniosła o jej oddalenie. Podnosiła, iż żądane przez skarżącego referaty nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazywała, że samorząd zawodowy biegłych rewidentów nie jest organem władzy publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy go wyłącznie w zakresie realizacji zadań publicznych, czyli dokonywania wpisów i skreśleń biegłych rewidentów i podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Samorząd nie otrzymuje żadnych środków publicznych. Działalność szkoleniowa i działalność wydawnicza, prowadzona przez samorząd biegłych rewidentów, nie ma nic wspólnego z realizacją zadań publicznych, a na pewno nie decyduje o tym fakt, że kompetencje do jej prowadzenia wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym. Wszystkie szkolenia, które są organizowane w ramach obligatoryjnego doskonalenia zawodowego biegłych rewidentów, są to szkolenia odpłatne, finansowe przez ich uczestników, podobnie jak przedmiotowa doroczna konferencja auditingu. Referaty wygłaszane na przedmiotowej konferencji są objęte prawami autorskim ich autorów. Krajowa Izba Biegłych Rewidentów nabywa licencje i zaprasza autorów do wygłoszenia referatów na konferencji. Referaty te nie są informacją pochodzącą od organów samorządu biegłych rewidentów. D. P. w replice na odpowiedź na skargę, podtrzymał swoje twierdzenia i nadto oświadczył, iż skoro KRBR wskazuje na koszt uczestnictwa w konferencji, powinna udostępnić mu żądane referaty odpłatnie (zgodnie z treścią art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zważywszy jednakże, iż koszt uczestnictwa w konferencji zawierał także inne składniki. W swoim piśmie podnosił, iż Państwo, powołując samorząd zawodowy biegłych rewidentów, określiło w ustawie z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie (...) zadania, jakie samorząd ma realizować - w tym zakreślony art. 16 w/w ustawy obowiązek opracowywania materiałów szkoleniowych i prowadzenia działalności wydawniczej. Gdyby nie było odpowiedniego samorządu, zadania te musiałoby wykonywać Państwo. Zatem obowiązek opracowywania materiałów szkoleniowych i prowadzenia działalności wydawniczej jest w istocie realizacją przez KRBR zadań państwowych. Okoliczność objęcia przedmiotowych referatów prawami autorskimi ich twórców nie powinna stanowić przeszkody do ich udostępnienia w trybie ustawy o informacji publicznej, albowiem informacjami publicznymi mogą być w rozumieniu ustawy także dokumenty wytworzone przez osoby trzecie, jeżeli są one w posiadaniu danego organu, które wykorzystuje je do realizacji swoich celów. Skarżący, powołując się na stanowiska zawarte w tzw. Zielonej księdze Komisji Europejskiej oraz stanowiska prezentowane przez Międzynarodową Federację Księgowych z siedzibą w Nowym Jorku, wskazał także na wagę przedmiotu konferencji dla jakości audytów przeprowadzanych w Polsce. Podnosił także, iż przedmiotowe referaty, wygłaszane na konferencji w Jachrance, prezentowały poglądy aprobowane przez Radę (co wynika z opublikowanego na stronie internetowej samorządu informacji o tych referatach). Z powyższych okoliczności, zdaniem D. P., wynika przymiot informacji publicznej tych referatów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżący wskazywał na art. 2 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadniające jego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10, s. 526). Skarga jest chybiona. Nie wszystkie informacje, traktowane w rozumieniu powszechnym jako informacje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Przykładowy otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera przepis art. 6 ustawy. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2). Art. 3 powołanej ustawy wskazuje przy tym, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Co prawda przepisy art. 1 i art. 2 pojęcie informacji publicznej definiują szeroko, jednakże definicja ta, zawarta w powyższych przepisach, nie jest jedynym kryterium oceny istnienia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. W art. 4 zawarto dodatkowe kryteria podmiotowe, zaś w art. 6 zakreślono kategorie, które mają pomóc w określeniu przedmiotu powyższego pojęcia i chociaż katalog ten jest otwarty, to jednak co do przykładowych kategorii, wyszczególnionych w tym przepisie, odzwierciedla on istotę przedmiotową pojęcia informacji publicznej. Dlatego też z samego charakteru konferencji, jako przedsięwzięcia publicznego, nie można wywodzić wniosku, iż wszystkie elementy tego przedsięwzięcia mają wymiar informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi, referaty wygłoszone na XII Dorocznej Konferencji Auditingu, zorganizowanej przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów w dniach 26 - 28 października 2011 r. w Jachrance, na temat: "Wpływ międzynarodowych standardów rewizji finansowej na praktykę rewizji finansowej w Polsce" nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności referaty te nie mieszczą się w żadnej z przykładowych kategorii przedmiotowych, wyszczególnionych w art. 6 ustawy i wbrew twierdzeniom skarżącego referaty te nie stanowią oficjalnego stanowiska samorządu biegłych rewidentów w określonych kwestiach, albowiem referaty te nie pochodzą wprost od organów samorządu. Istotą referatów, wygłaszanych przez ich autorów na konferencjach (pomijając kwestę praw autorskich do ich treści i praw, co do ich dalszego upowszechniania), stanowi prezentowanie poglądu danego autora co do określonej kwestii. Nawet gdyby przyjąć za prawdziwe twierdzenia skarżącego, iż Krajowa Rada na konferencję dopuściła jedynie referaty zgodne z poglądami ogólnie prezentowanymi przez samorząd biegłych rewidentów, to i tak wygłoszone referaty są przede wszystkim wyrazem poglądów ich autorów, stanowią bowiem ich własność intelektualną. Kwestia na ile poglądy autorów referatów są zgodne z poglądami ogólnie prezentowanymi przez samorząd biegłych rewidentów nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Referaty te bowiem w żaden sposób nie mogą wprost zastępować uchwał danego samorządu, a więc oświadczeń podejmowanych przez dany samorząd w określonej przepisami statutowymi formie. Zatem uogólnianie, iż referaty wygłaszane na konferencji są poglądami samorządu biegłych rewidentów stanowią daleko idące uproszczenie, z którego nie można, jak to czyni skarżący, wysnuwać twierdzenia, iż referaty te, jako oświadczenia organu samorządu zawodowego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 2 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Generalnie Krajowa Rada Biegłych Rewidentów, jako organ samorządu biegłych rewidentów - Izb Biegłych Rewidentów (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 i z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) może być podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ale dotyczy to takich aspektów jej działalności jak podejmowanie w drodze statutowych uchwał wszelkiego rodzaju apeli, czy zapytań, albo wyjaśnień skierowanych do organów władzy państwowej, a zatem szeroko pojmowanych działań zakreślonych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W żaden sposób w zakres przedmiotowy tego przepisu nie mogą wchodzić zagadnienia dotyczące obowiązku opracowywania materiałów szkoleniowych i prowadzenia działalności wydawniczej, wymienionych w art. 16 pkt 5) i w art. 16 pkt 6) w/w ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie (...). Także waga przedmiotowej konferencji, jej doniosłość dla praktyki z uwagi na tematykę referatów, nie może stanowić desygnatu kwalifikującego wygłoszone na tej konferencji referaty jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter miałyby, będące wprost wyrazem woli KRBR, oświadczenia podsumowujące tą konferencję, ale nie referaty stanowiące poglądy ich autorów, nawet gdyby poglądy te były aprobowane przez samorząd biegłych rewidentów. Nieprawidłowe jest także odczytanie przez skarżącego istoty cytowanego przez niego w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03. Podkreślenia wymaga, iż każda sprawa z zakresu informacji publicznej wymaga indywidualnej oceny pod katem, czy istotnie dotyczy zakresu regulowanego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na marginesie, w niniejszej sprawie niesporne jest, iż KRBR udostępniła w swojej siedzibie skarżącemu wgląd w przedmiotowe referaty, które zostały wydane w formie książki, rozpowszechnianej wśród uczestników konferencji. Zatem, mimo, iż przedmiotowe referaty nie stanowią informacji publicznej, wgląd do ich treści (przynajmniej co do tych referatów, które znalazły się w książce) został skarżącemu umożliwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro przedmiot żądanej informacji nie stanowił informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadna była odmowa ich udostępnienia skarżącemu w żądanej przez niego formie. Zatem Krajowa Rada Biegłych Rewidentów nie pozostawała w niniejszej sprawie w bezczynności i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.