II SAB/Wa 493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. (zwany dalej: "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w rozpatrzeniu jego wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] września 2017 r. wymierzono Skarżącemu karę pieniężną z tytułu prowadzenia sprzedaży środków spożywczych nieodpowiadających wymaganiom ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w kiosku zlokalizowanym w szkole. Pismem z dnia [...] października 2017 r. Skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego z odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2017 r. W piśmie tym Skarżący zawarł również wniosek o "udostępnienie informacji o liczbie podmiotów lub osób, ukaranych za złamanie tzw. ustawy sklepikowej, od początku jej obowiązywania do chwili obecnej". Skarżący powołał się przy tym na art. 6 Konstytucji RP. Wniosek ten zawarł w ostatnim akapicie uzasadnienia odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [..] grudnia 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej. Skarżący wystąpił w dniu 2 lipca 2018 r. ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1) zobowiązanie Zastępcy Głównego Inspektora Sanitarnego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny i przekazanie jej na wskazaną organizację pożytku publicznego; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż Skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej: "p.p.s.a."), bowiem przed wniesieniem skargi nie wniósł ponaglenia. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wniosek Skarżącego został zwarty w końcowej części uzasadnienia odwołania, wobec czego organ nie miał podstaw by potraktować go jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem przekroczyłby swoje uprawnienia i postąpiłby niezgodnie z wolą strony, którą – w jego ocenie – było samo odwołanie się od decyzji. Wskazał przy tym, iż gdyby Skarżący wystąpił z ponagleniem, to postępowanie sądowe nie doszłoby do skutku. Główny Inspektor Sanitarny poinformował nadto, iż w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej przetworzonej na wniosek zawarty w skardze z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Sąd nie mógł uwzględnić wniosku organu o odrzucenie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej: "u.d.i.p.") w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, jednakże nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") stanowiąc jedynie, że w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż jeśli skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie mogła być zatem wniesiona bez uprzedniego wystąpienia z ponagleniem (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2020/17 i powołane tam orzecznictwo NSA; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie stwierdzić należy, iż zawarty w odwołaniu z dnia [...] października 2017 r. wniosek był – w ocenie Sądu – wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Przypomnieć bowiem należy, iż choć u.d.i.p. nie definiuje wprost tego pojęcia, wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. W niniejszej sprawie istotne jest również podkreślenie, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony w każdej formie, bowiem u.d.i.p. nie przewiduje żadnych wymogów formalnych dla wniosku, nie musi być on również podpisany, a wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego czy faktycznego dla jego wniesienia. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna również postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1991/12). Mając na uwadze, iż wniosek Skarżącego został zawarty w ostatnim akapicie odwołania wniesionego w jego indywidualnej sprawie administracyjnej o odmiennym przedmiocie, przypomnieć również należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. W ocenie Sądu, wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2017 r. został sformułowany w sposób jasny i czytelny oraz nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu żądania dotyczącego udzielenia informacji o realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 1808/14). Przed wyłożeniem motywów podjętego rozstrzygnięcia należy się jeszcze odnieść do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby organ nie miał podstaw by potraktować wniosek zawarty w odwołaniu jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem przekroczyłby swoje uprawnienia i postąpiłby niezgodnie z wolą strony, którego Sąd nie podziela. Zauważyć bowiem trzeba, iż obowiązkiem każdego organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w indywidualnej sprawie jest dokładne i wszechstronne jej rozpatrzenie, co nakłada na organ również obowiązek starannego zapoznawania się z pismami strony tego postępowania. W ocenie Sądu, organ realizując powyższe reguły mógł dostrzec odmienność wniosku sformułowanego przez Skarżącego w końcowej części odwołania od żądań wywiedzionych w jego petitum. Natomiast w razie powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru żądania bądź woli strony, zawsze istnieje możliwość zwrócenia się do niej z prośbą o wyjaśnienie czy też sprecyzowanie niejasnego żądania. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podnosi się także, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Główny Inspektor Sanitarny jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Poza przedmiotem sporu jest również okoliczność, iż żądana przez Skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, czego nie kwestionuje również sam organ w wydanej w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2017 r. został rozpatrzony dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. poprzez wydanie decyzji odmownej. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż organ do dnia wniesienia skargi na bezczynność nie podjął żadnych działań w sprawie tego wniosku i nie poinformował Skarżącego – na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim organ udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają, w ocenie Sądu, stwierdzenie bezczynności organu w chwili złożenia skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, owo "przekroczenie" musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku Skarżącego w ustawowym terminie, aczkolwiek naganne, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego Skarżącego. Stwierdzona bezczynność organu nie była – zdaniem Sądu – przejawem złej woli, a wynikała raczej z niewłaściwego odczytania jego charakteru, bądź też była wynikiem niedopatrzenia z uwagi na sformułowanie wniosku w piśmie wniesionym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Nadto zauważyć należy, iż przekroczenie omawianych terminów nie może być uznane za "dotkliwe" w skutkach dla Skarżącego w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi organ rozpoznał jego wniosek i wydał decyzję w sprawie. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.