II SAB/Wa 496/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. na rzecz M. K. kwotę 105,20 (słownie: sto pięć 20/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. M. K. zwróciła się do Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. o udzielenie informacji publicznej: "czy Państwa placówka edukacyjna w latach 2014-2016 zawierała umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego". W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Podała adres do korespondencji. Pismem z dnia [...] września 2017 r. M. K., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został on prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Pełnomocnik wskazał, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podał, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż umowy zawierane pomiędzy organem samorządu terytorialnego (wójtem) a podmiotem świadczącym na rzecz wójta lub samej gminy obsługę prawną stanowią informację publiczną. Pełnomocnik wskazał, że analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (stationes fisci) czy też samorządu (stationes communi), albowiem oba te rodzaje podmiotów gospodarują majątkiem publicznym i wydatkują środki publiczne. Podniósł, że w przepisanym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ww. ustawy. Złożony przez skarżącą wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu. Organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną. Wskazał, że zdolność sądową mają również samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. Wicedyrektor Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ nie zaprzecza okolicznościom, iż otrzymał zapytanie na platformę ePUAP w dniu [...] lipca 2017 r., jednakże osobą obsługującą skrzynkę ePUAP jest dyrektor placówki W. B. W dniu [...] lipca 2017 r. do placówki wpłynęło zwolnienie lekarskie poświadczające , iż W. B. jest niezdolny do pracy od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. (w rezultacie niezdolność trwała do dnia [...] września 2017 r.), wobec czego niemożliwe było przez pewien czas obsługiwanie platformy ePUAP z powodu choroby osoby posiadającej do niej dostęp. Podczas choroby dyrektora doraźną obsługą przejął sekretarz szkoły, który był osobą nieobeznaną z obsługiwaną przez siebie platformą. Organ podał też, że dotarcie do właściwych bieżących maili wymagało głębszego zapoznania się z obsługą poczty oraz jej ustawień. Podał też, że działania szkoły były niezamierzone. Okres urlopowy, a przez to ograniczona ilość pracowników potrafiących obsługiwać platformę ePUAP oraz natłok spraw formalnych związanych z przekształcaniem Gimnazjum w Szkołę Podstawową w związku z reformą szkolnictwa spowodował opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na pytanie skarżącej. Następnie organ wskazał, że poinformowano skarżącą, że w latach 2014 – 2016 zgodnie z posiadaną wiedzą Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. nie zawierało umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że placówka jest reprezentowana przez Kancelarię Prawną Urzędu Dzielnicy [...] i nie ma potrzeby zawierania współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Pismem z dnia [...] września 2017 r., skierowanym do skarżącej, a nazwanym decyzją Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. poinformowało M. K., że w latach 2014 – 2016 zgodnie z posiadaną wiedzą Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. nie zawierało umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że placówka jest reprezentowana przez Kancelarię Prawną Urzędu Dzielnicy B. [...] i nie ma potrzeby zawierania współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej w związku z doręczeniem skarżącej odpowiedzi na skargę i udzieleniem odpowiedzi na jej wniosek wniósł o umorzenie postępowania i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. załączonego do skargi spisu kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i była zasadna w chwili jej wniesienia. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p., gdyż dyrektor szkoły publicznej prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Reprezentuje bowiem jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, do których należy zaliczyć zadania dydaktyczno-wychowawcze - art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2740/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej przyjmuje się, że skarga na bezczynność dotyczy podmiotu reprezentującego daną instytucję. Okoliczność braku wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze Dyrektora Zespołu Szkół, jako podmiotu, którego dotyczy skarga na bezczynność, nie stanowi sama w sobie podstawy do odrzucenia niniejszej skargi. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wnioskowała o udzielenie informacji, czy w latach 2014 – 2016 zgodnie z posiadaną wiedzą Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. nie zawierało umów z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wnosiła o przesłanie kopii tych umów. Żądana informacja stanowi informację publiczną. Skarżąca nie uzyskała jednakże odpowiedzi na swój wniosek w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Skarga na bezczynność Dyrektora Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. (obecnie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W.) była zasadna w chwili jej wniesienia, albowiem organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, nie poinformował też, że żądanej informacji nie posiada, zatem pozostawał w bezczynności. Termin 14 dni od dnia wniesienia wniosku upłynął w dniu [...] lipca 2017 r. Organ udzielił dopiero skarżącej odpowiedzi na je wniosek pismem z dnia [...] września 2017 r. wskazując, że placówka jest reprezentowana przez Kancelarię Prawną Urzędu Dzielnicy [...] i nie ma potrzeby zawierania współpracy z podmiotami zewnętrznymi. Bezczynność organu nie miała jednakże w tej sprawie w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z odpowiedzi na skargę wynika, że brak działania Dyrektora Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. na gruncie u.d.i.p. wynikał z faktu, że osobą obsługującą skrzynkę ePUAP jest dyrektor placówki W. B. W dniu [...] lipca 2017 r. do placówki wpłynęło zwolnienie lekarskie poświadczające, iż W. B. jest niezdolny do pracy od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r. (w rezultacie niezdolność trwała do dnia [...] września 2017 r.), wobec czego niemożliwe było przez pewien czas obsługiwanie platformy ePUAP z powodu choroby osoby posiadającej do niej dostęp. Podczas choroby dyrektora doraźną obsługą przejął sekretarz szkoły, który był osobą nieobeznaną z obsługiwaną przez siebie platformą. Organ podał też, że dotarcie do właściwych bieżących maili wymagało głębszego zapoznania się z obsługą poczty oraz jej ustawień. Podał też, że działania szkoły były niezamierzone. Okres urlopowy, a przez to ograniczona ilość pracowników potrafiących obsługiwać platformę ePUAP oraz natłok spraw formalnych związanych z przekształcaniem Gimnazjum w Szkołę Podstawową w związku z reformą szkolnictwa spowodował opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na pytanie skarżącej. Choć zatem z opóźnieniem, to wnioskodawczyni uzyskała informację, której we wniosku żądała. Nie było tym samym podstaw do zobowiązania Dyrektora Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. (obecnie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W.) do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Z tego względu, Sąd stwierdził, że Dyrektor Gimnazjum [...] nr [...] im. [...] w W. (obecnie Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W.) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. (v. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacji tej nie udzielił bowiem w ustawowym terminie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Skarżąca reprezentowana przez adwokata L. K. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 602,20 zł. Na koszty te złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, koszt nadania skargi listem poleconym za potwierdzeniem odbioru w kwocie 5,20 zł. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie uzasadnione będzie zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w części tj. w zakresie poniesionych kosztów sądowych (wpisu od skargi oraz kosztu nadania skargi listem poleconym). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów w pozostałej części, a to wynagrodzenia adwokata L.K. z dwóch powodów. Po pierwsze, przed tutejszym sądem, jak również przed innymi sądami administracyjnymi w kraju prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżąca reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame. W tut. sądzie do chwili obecnej zarejestrowano kilkadziesiąt spraw, z kolei z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach wynika, że skargi na bezczynność dyrektorów placówek oświatowych, placówek opieki zdrowotnej, bibliotek, ośrodków pomocy społecznej, parków narodowych, ośrodków ruchu drogowego itp. w udostępnieniu informacji publicznej o tożsamej treści, wpływają również do sądów w Olsztynie, w Kielcach, w Opolu, w Łodzi, w Rzeszowie i we Wrocławiu. W części spraw zapadły już wyroki w których zasądzono koszty sądowe w pełnej wysokości (II SAB/Kr 189/17, II SAB/Op 126/17, II SAB/Kr 120/17, II SAB/Rz 80/17). Tym samym sąd uznał, że udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanego pisma procesowego do niniejszej sprawy, co w praktyce oznaczało zmianę nazwy organu pozostającego w bezczynności. Przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia sąd miał również w polu widzenia nieskomplikowany charakter sprawy, niewymagający w istocie szczególnej wiedzy prawniczej, jak również fakt, że przekroczenie terminu było nieznaczne i po wniesieniu skargi organ podjął niezwłocznie czynności mające na celu zadośćuczynienie wnioskowi, w konsekwencji czego postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności musiało zostać umorzone. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz poczucie sprawiedliwości sprzeciwiają się przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kosztów wynagrodzenia adwokackiego. Zdaniem Sądu, wnoszenie przez skarżącą, reprezentowaną przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika dużej liczby skarg o podobnym charakterze z żądaniem zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego, jest nadużyciem prawa do żądania zwrotu kosztów postępowania, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a.