II SAB/Wa 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Aleksandra Kwaśniewskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę R.Z. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do byłego Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego – Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego byłego Prezydenta RP 1995-2005 o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: – rozliczenie środków finansowych otrzymanych na prowadzenie biura za okres VI kadencji Sejmu R.P. – rozliczenie środków finansowych otrzymanych na prowadzenie biura za okres bieżącej kadencji Sejmu R.P. (do dnia 31 maja 2014). Zainteresowany wnosił o udostępnienie mu żądanej informacji na adres poczty elektronicznej [...], w formacie powszechnie dostępnym (np. excell). Prosił także o wskazanie adresu BIP Biura. W odpowiedzi, Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. poinformowało, iż dokumenty dotyczące rozliczenia środków finansowych otrzymanych na prowadzenie biura za okres VI kadencji Sejmu RP oraz części bieżącej kadencji Sejmu RP (lata 2007-2011) znajdują się w Archiwum Prezydenta RP i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienny tryb udostępnienia informacji publicznej. Jednym ze wskazanych powyżej odmiennych trybów udostępnienia informacji publicznej jest tryb określony w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W przedmiocie udostępnienia materiałów archiwalnych wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udostępnienie odbywa się na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalny i archiwach oraz aktów wykonawczych do tej ustawy. Następnie Biuro szczegółowo poinformowało R.Z. o sposobie i trybie udostępniania materiałów archiwalnych zgromadzonych w archiwum wyodrębnionym Prezydenta RP i podało adres internetowy właściwego w tej sprawie BIP. Jednocześnie w załączeniu przesłano zainteresowanemu skany sprawozdań z wydatkowania kwoty ryczałtu przeznaczonego na prowadzenie biura byłego Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego za I półrocze 2012 r., za II półrocze 2012 r., za I półrocze 2013 r. oraz za II półrocze 2013 r. i wskazano, że rozliczenie środków finansowych otrzymanych na prowadzenie biura za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r. będzie ujęte w sprawozdaniu za I półrocze 2014 r. W dniu 2 lipca 2014 r. R.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność b. Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego – Biura Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 w udostępnieniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. Skarżący wskazał, iż pismem z dnia 12 czerwca 2014 r. udostępniono mu część wnioskowanej informacji publicznej – ale w formie innej niż wnioskowana – zaś w pozostałym zakresie informacji całkowicie odmówiono, podnosząc jakoby mogła być udostępniona wyłącznie "w trybie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym". Natomiast w zakresie dotyczącym wskazania adresu BIP Biura Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-200, wniosek o udzielenie informacji publicznej został zignorowany. W konkluzji skargi R.Z. wnosił o stwierdzenie bezczynności b. Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie go do usunięcia stanu bezczynności i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę były Prezydent Aleksander Kwaśniewski – Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego w każdym z powyższych rozstrzygnięć kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Argumentował, iż żądanie udostępnienia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu, który nie podlega obowiązkom określonym w tej ustawie, a tym samym – brak jest podstawy do prowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli działań Aleksandra Kwaśniewskiego jako byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazywał, iż do byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie odnosi się art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden akt prawny rangi ustawowej nie przyznaje osobie, która sprawowała w przeszłości urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, statusu "władzy publicznej", ani też nie przyznaje osobie, która sprawowała w przeszłości urząd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, kompetencji do wykonywania jakiegokolwiek "zadania publicznego". W dalszej argumentacji, analizując zakres obowiązków zakreślonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Aleksander Kwaśniewski swoją sytuację, jako byłego Prezydenta porównywał do sytuacji posła na Sejm RP. Zarówno były Prezydent RP, jak i poseł na Sejm RP mają prawo do środków publicznych na prowadzenie biura, co zostało im zagwarantowane ustawowo, jednakże ani były Prezydent RP, ani poseł na Sejm RP nie zaliczają się do kategorii podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, w tym także w zakresie wykorzystywania środków publicznych na prowadzenie biura. Były Prezydent Aleksander Kwaśniewski podniósł, iż w takim zakresie w jakim żądaną informację posiadał, przekazał ją skarżącemu. Były Prezydent Aleksander Kwaśniewski wskazał także, iż nie jest podmiotem uprawnionym do założenia własnej witryny internetowej w ramach Biuletynu Informacji Publicznej. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał żądania i twierdzenia skargi. Dodatkowo argumentował, iż działalność byłego Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego jest prowadzona w ramach Fundacji Aleksandra Kwaśniewskiego "Amicus Europae". Jedynym aktem prawnym, który odnosi się bezpośrednio do osoby byłego Prezydenta jest ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1996 r. Nr 75, poz. 356 ze zm.). Ratio legis tego aktu jest nie tylko zapewnienie zaopatrzenia emerytalnego byłego Prezydenta RP, lecz również przeznaczenie środków publicznych na cele prowadzonego przez niego Biura, które rzecz jasna, służy byłemu Prezydentowi RP przede wszystkim do realizowania zadań publicznych. Zatem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej były Prezydent Aleksander Kwaśniewski jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w zakresie żądanym wnioskiem, spełnia bowiem przesłanki podmiotowe z tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, w rozumieniu tej ustawy, żądanej informacji. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aby móc zastosować powyższą ustawę muszą zostać spełnione oba kryteria łącznie: żądana informacja musi stanowić informację publiczną w rozumieniu tej ustawy (kryterium przedmiotowe) i adresat wniosku musi być podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu ustawy (kryterium podmiotowe). Brak wypełnienia chociażby jednego z tych kryteriów uniemożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O ile samo pojęcie informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02), to krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wyodrębniony poprzez bardzo ścisłe kryteria podmiotowe, zawarte w art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kryteria te określono albo przez przynależność podmiotu zobowiązanego do władz publicznych różnych szczebli (w tym także samorządowych) albo do szeroko rozumianych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Były Prezydent RP nie jest podmiotem sprawującym władzę publiczną oraz nie realizuje również zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tytuł "były Prezydent RP" nie wiąże się także z pełnieniem funkcji publicznej. Żaden z przepisów prawa nie nakłada na byłego Prezydenta RP obowiązku realizacji zadań o takim charakterze. Również podniesiona w piśmie skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. okoliczność działalności Aleksandra Kwaśniewskiego w Fundacji "Amicus Europea" nie czyni z osoby byłego Prezydenta podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza do udostępnienia informacji o treści żądanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Zważyć tu także należy, iż fundacje posiadają w prawie polskim samoistną zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków i zdolności tej nie można w sposób dowolny zastępować prawami i obowiązkami osób w niej działających czy też będących fundatorami. Z tych przyczyn argumentacja zawarta w tym piśmie jest chybiona. Jedyną regulacją odnoszącą się do byłego Prezydenta RP jest ustawa z dnia 30 maja 1996 r. o uposażeniu byłego Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 75, poz. 356 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie związane z uposażeniem byłego Prezydenta RP (art. 2 ust. 1), środkami na prowadzenie biura (art. 4) oraz uprawnieniami do ochrony (art. 6). Przepisy tej ustawy nie nakładają na byłego Prezydenta RP obowiązku wykonywania jakichkolwiek zadań publicznych. Przyznanie danej osobie ze środków publicznych prawa do uposażenia oraz środków finansowych na prowadzenie biura nie przesądza o tym, że osoba ta wykonuje zadania publiczne. Zauważyć także należy, iż w ustawie o uposażeniu byłego Prezydenta RP nie określono w jakim celu biuro byłego Prezydenta RP ma być prowadzone. Z samego faktu bycia beneficjentem środków publicznych nie wynika obowiązek udostępniania informacji publicznej. Należy wyraźnie odróżniać obowiązki podmiotów dystrybuujących środki publiczne od obowiązków beneficjentów tych środków. Osoba będąca byłym Prezydentem RP jest osobą prywatną, której działalność prowadzona w ramach biura byłego Prezydenta nie podlega kontroli sądu administracyjnego jako jednostki administracji publicznej w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Powyższe prowadzi do uznania, iż były Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a tym samym jego działania (zaniechania) w tym zakresie nie podlegają kontroli sądów administracyjnych w zakresie realizowania obowiązków, wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest bowiem spełnienia przez byłego Prezydenta RP wspomnianego na wstępie kryterium podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej – kryterium podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji w rozumieniu art. 4 ustawy. Powyższe ustalenie czyni zbytecznym rozstrzyganie zagadnienia, czy żądana wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia w jakim zakresie i w jaki sposób, zgodny czy niezgodny z wnioskiem, żądana informacja została faktycznie skarżącemu przez Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 udostępniona, albowiem udostępnienie to nie zostało dokonane z intencją wypełniania ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści odpowiedzi z dnia 12 czerwca 2014 r. Z tych samych przyczyn nie ma żadnego znaczenia okoliczność poinformowania skarżącego dopiero w odpowiedzi na skargę o braku przez byłego Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego – Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 własnej witryny internetowej w ramach Biuletynu Informacji Publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa okoliczność braku po stronie byłego Prezydenta RP cech podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji w rozumieniu art. 4 ustawy, jest w niniejszej sprawie decydująca dla rozstrzygnięcia i dlatego zasadne było oddalenie niniejszej skargi, a nie umorzenie postępowania. Wyrok oddalający skargę jest rozstrzygnięciem merytorycznym, opierającym się na wyżej wskazanych podstawach materialnoprawnych i z chwilą uprawomocnienia się wyroku stanowi res iudicada. Natomiast (alternatywnie) żądanie umorzenia niniejszego postępowania, zawarte w odpowiedzi na skargę, miałoby jedynie wymiar formalnoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zasądzić od skarżącego na rzecz Aleksandra Kwaśniewskiego – Biuro Aleksandra Kwaśniewskiego Prezydenta RP 1995-2005 zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, jak żądano w odpowiedzi na skargę, albowiem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia, albo odrzucenia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.