II SAB/Wa 503/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L.K. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Konserwatora Zabytków podnosząc, iż organ do dnia wniesienia skargi ([...] czerwca 2014 r.) nie odpowiedział na jego wniosek złożony w trybie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, który wpłynął do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] kwietnia 2014 r. Wnosząc o zobowiązanie Generalnego Konserwatora Zabytków do udzielenia informacji o treści, jaka była przedmiotem wniosku oraz zwrot kosztów postępowania skarżący wskazał, iż w dniu [...] kwietnia 2014 r. zwrócił się do Generalnego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o przekazanie na piśmie informacji na temat procedury postępowania wojewódzkich konserwatorów zabytków, po wydaniu opinii w sprawie realizacji planowanej inwestycji. Przede wszystkim, czy konserwatorzy mają obowiązek stwierdzania zgodności projektu obiektu z zapisem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w których wytyczne konserwatora są zawarte? Czy konserwator ma uprawnienie lub obowiązek oceny zrealizowanej inwestycji z wydaną wcześniej opinią (konserwatorską)? Następnie w dniu [...] maja 2014 r. skarżący ponowił przedmiotowy wniosek, lecz pozostał on bez odpowiedzi Generalnego Konserwatora Zabytków. Z tych względów skargę należy uznać za zasadną. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Ochrony Zabytków udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazując regulacje prawne odnoszące się do realizacji wymagań decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2014 r. podnosił, iż w jego ocenie wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący domagał się w istocie przedstawienia rozstrzygnięcia określonego zagadnienia prawnego. Żądanie skarżącego sprowadza się więc nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w formie zakreślonej przez skarżącego w jego wniosku. Organ przytoczył poglądy judykatury wskazujące, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej już w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, wszczynania postępowań), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca, o czym stanowi art. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1797/10). Ponieważ pismo skarżącego nie zawierało żądań, które podlegałyby załatwieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wniósł o oddalenie skargi. Ewentualnie, zważywszy, że w dniu [...] lipca 2014 r. skierowane zostało do skarżącego pismo wyjaśniające kwestie poruszone w wystąpieniu z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Analogiczny obowiązek ciąży na organie w przypadku, gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Dopiero przejaw działalności organu w jednej z ww. form działania zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. Wyjaśnić także należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 powołanej ustawy procesowej w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem stwierdzić, iż dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy procesowej, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (pogląd ten został podzielony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12 – publ. j.w.). W niniejszej sprawie, treść wniosku skarżącego sprowadza się w istocie do podania przepisów kompetencyjnych i procesowych w kontekście określonego działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie budowlano-inwestycyjnym. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, publ. j.w.). Trzeba mieć na uwadze, iż treść przepisów jest ogólne dostępna. Utrwalony jest również pogląd, wedle którego wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, publ. j.w.). Biorąc pod uwagę, iż żądana przez skarżącego informacja nie posiadała waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w imieniu, którego zadania i kompetencje, w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków – art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) był obwiązany o tym fakcie poinformować wnioskodawcę. Tymczasem organ do czasu wniesienia skargi do Sądu nie podjął żadnych działań. Stan bezczynności usunął już po wniesieniu skargi do Sądu udzielając odpowiedzi na wniosek. Z tych względów, Sąd wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zdanie drugie i stwierdził w punkcie 1 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne, bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie trudno jednak doszukać się kwalifikowanej postaci bezczynności jeśli weźmie się pod uwagę, iż wniosek skarżącego nie obejmował udostępnienia informacji publicznej, a organ realizując żądanie skarżącego, wprawdzie z opóźnieniem, lecz udzielił merytorycznej odpowiedzi na pytanie, choć wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy, iż przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, do daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ ten przestaje tkwić w bezczynności. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Zatem, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. j.w.). W zaistniałej sytuacji Sąd w punkcie II wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 54 § 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono zaś w punkcie III sentencji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 i 209 tej ustawy.