II SAB/Wa 503/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. A. C. (skarżąca) zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W pierwszej kolejności domagała się udostępnienia informacji, jakie powody zdecydowały o powierzeniu pani M. B. wykonania: a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]), b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]), c) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...]), d) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]). Skarżąca domagała się również informacji, jakie kompetencje, umiejętności i doświadczenie, wykazane przez panią M. B., uzasadniły powierzenie pani M. B. wykonania: a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]), b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]), c) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...]) d) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]). Skarżąca chciała również pozyskać informacje, czy Gmina [...] poszukiwała innych artystów-realizatorów i/lub firm i/lub podmiotów mogących wykonać:  e) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]), f) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]), g) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2019 roku nr [...] (symbol: [...]), h) dzieło, określone w umowie o dzieło z dnia [...] września 2019 roku (symbol: [...]), Ponadto skarżąca domagał się informacji, z jakich powodów Gmina [...] w roku 2018 zrezygnowała z powierzenia panu K. A., który w latach 2016-2017 był wykonawcą dzieł, określonych w umowach o dzieło z dnia: [...] lipca 2016 roku nr [...] (symbol: [...]),[...] września 2016 roku; nr [...] (symbol: [...]),[...] lipca 2017 roku nr [...] (symbol: [...]) i [...] września 2017 roku, nr [...] (symbol: [...]), wykonania: a) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] (symbol: [...]) i b) dzieła, określonego w umowie o dzieło z dnia [...] września 2018 roku (symbol: [...]). Skarżąca wnosiła o udostępnienie wyżej wskazanych informacji bez zbędnej zwłoki za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres: A. C., [...],[...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] odpowiadając na powyższy wniosek wskazał, że złożone przez skarżącą pytania nie posiadają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie są kwestie, które są istotne dla ewentualnej poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej a odpowiedzi stanowiłyby raczej tylko i wyłącznie polemikę na temat informacji publicznej udostępnionej skarżącej wraz z wcześniejszą korespondencją, tj. niektórych umów o dzieło zawartych przez Gminę [...]. Organ wskazał, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż informacja publiczna zawsze dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą - wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2009 r., II SAB/Wa 81/09. Zdaniem organu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub interpretacji. Takie stanowisko potwierdza także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 219/10, który stwierdza, że "...wniosek żądający ustosunkowania się do danej kwestii czy przedstawienia swojego stanowiska na dany temat nie może zostać uwzględniony, ponieważ nie obejmuje w swej treści informacji publicznej...". Reasumując w niniejszej sprawie informacją publiczną są tylko i wyłącznie udostępnione skarżącej kserokopie zawartych umów o dzieło. Wszelkie dodatkowe zapytania i wyjaśnienia nie mieszczą się w ustawowych granicach informacji publicznej. Pani A. C. pismem z dnia [...] stycznia 2020r. wskazała, że zaprezentowane przeze organ stanowisko w ww. piśmie jest w Jej ocenie błędne i nadal wnosiła o realizację wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ wyjaśnił ponownie skarżącej, że żądanie udzielenia informacji publicznej na pytania: "jakie powody, jakie kompetencje, jakie motywy..." nie należą do zakresu informacji publicznej. Zadane we wniosku pytania wymagałyby dopiero sporządzenia oceny pewnych działań. Żądana informacja nie jest wytworzona, a zatem nie ma możliwości jej udostępnienia.  Skarżąca w dniu [...] lutego 2020 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Domagała się zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała między innymi, że podtrzymuje argumenty, zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Odnosząc się do argumentów Organu z pisma z dnia [...] lutego 2020 r., skarżąca wskazała, że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2893/18). Jednym z zadań publicznych gminy, wymienionych w art. 7 ust 1 pkt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) są sprawy kultury. Informacje objęte zakresem wniosku stanowią zatem informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Skarżąca nie kwestionowała, że informacja, o którą wnioskuje może nie mieć formy dokumentu, zdaniem skarżącej nie oznacza to jednak, iż ta informacja nie została wytworzona. Zasadne jest bowiem założenie, że podejmując decyzje, Organ przeprowadza odpowiednie rozumowanie, które prowadzi do takich, a nie innych wniosków, i na tej podstawie działa. Nie ma zatem podstaw mniemać, że informacji objętej zakresem wniosku nie wytworzono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej u.d.i.p.) odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest on bowiem organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy, zwrócić należy uwagę, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna określona w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie słusznie przyjął, że żądania skarżącej zawarte w jej wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. nie stanowią informacji publicznej (pismo organu z dnia [...] stycznia 2020 r.), a ponadto jak wskazał organ w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2020 r., organ nie posiada takich informacji, gdyż nie zostały wytworzone. Sąd stanowisko to w pełni podziela i akceptuje. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że informacja publiczna zawsze dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2009 r., II SAB/Wa 81/09). Wniosek żądający ustosunkowania się do danej kwestii czy przedstawienia swojego stanowiska na dany temat nie może więc zostać uwzględniony, ponieważ nie obejmuje w swej treści informacji publicznej. Nie jest także informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., II SAB/Wa 219/10). W niniejszej sprawie skarżąca domagała się informacji publicznej dotyczącej powodów powierzenia dzieła konkretnej osobie i powodów rezygnacji z usług konkretnego artysty, tak sformułowane pytania w żadnym razie zdaniem Sądu nie dotyczą informacji publicznej. Powody związane z powierzeniem konkretnej osobie dzieła nie stanowią w żadnym razie faktów, których dotyczy informacja publiczna. W tym miejscu należy wskazać, że organ słusznie wskazał, że dopiero udostępnione wcześniej skarżącej konkretne umowy o dzieło - ich kserokopie stanowią informację publiczną. Również kompetencje, umiejętności i doświadczenie artysty nie stanowią sfery faktów. Są to rzeczy nieuchwytne, nie dające się zmierzyć. Dopiero treść dokumentów potwierdzającą kompetencje, umiejętności i doświadczenie można zaliczyć do informacji publicznej. Jednak należy również pamiętać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej chroni prywatności osób fizycznych. Zdaniem Sądu także pytanie "czy poszukiwano innych artystów..." nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie jest pytaniem o zaistniałe fakty. Natomiast pytanie sformułowane w sposób następujący "Z pośród ilu artystów wybrano artystę z którym zawarła gmina umowę?", jest w ocenie Sądu pytaniem o fakty i w konsekwencji informacją publiczną. W wypadku jeżeli organ nie posiada informacji publicznej, której strona się domaga, informuje ją na piśmie, że takiej informacji nie posiada, wskazując jednocześnie - jeśli posiada taką wiedzę - gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. W niniejszej sprawie tak właśnie organ postąpił. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd uznał, że organ nie uchybił terminowi z art. 13 u.d.i.p. i udzielił w tym terminie stosownej odpowiedzi, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie dopuścił się bezczynności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. ----------------------- 8