II SAB/Wa 503/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczony w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w W., zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2023 r. W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, - stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa, - wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł., - zasądzenie do organu zwrotu kosztów postępowania – w tym wydatków poniesionych na zakup znaczków pocztowych. W skardze zarzucono naruszenie przez organ: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie; polegało ono na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda, w sprawach publicznych - poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej; w konsekwencji nie udostępniono informacji publicznej na wniosek. Uzasadniając skargę rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji dotyczących ośmiu funkcjonariuszy Komisariatu Policji w Z., zwanego dalej "Komisariatem" - w postaci dokumentów (ich kserokopii) dotyczących policjantów lub treści tychże dokumentów: życiorysów, dyplomów ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowań na policjanta i poszczególne stopnie służbowe, kopii aktualnych badań lekarskich (psychiatrycznych), kopii legitymacji służbowych, oświadczeń majątkowych. Żądanych informacji - mimo powinności w tym zakresie - organ nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano: - wobec żądania udzielono odpowiedzi - pismem z [...] czerwca 2023 r.; wskazano tam, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej; żądane informacje nie odnoszą się bowiem do funkcjonowania organu władzy publicznej, ani nie pozwalają na poznanie mechanizmów podejmowania decyzji, nie służą też celom takim jak troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. lecz - bliżej niedoprecyzowanym - celom prywatnym, - informacją publiczną nie jest każda, która znajduje się w posiadaniu organu bądź nawet podmiotu, wymienionego w art. 4 ustawy o informacji; jedynie ta, która dotyczy spraw publicznych i służy uzyskaniu wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i wykonujących funkcje publiczne osób; zdanie to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt. III OSK 181/22 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie wskazano: "W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. [...] Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.", - dodatkowo udzielenie żądanej informacji naruszałoby prywatność funkcjonariuszy Komisariatu - jako osób fizycznych, - organ przeprowadził całościową ocenę informacji, o które zwrócił się Wnioskodawca i udzielił mu w tym zakresie odpowiedzi. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, albo – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie- opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź podmiot obowiązany nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji (chodziło o dokumenty, bądź wynikające z nich dane, dotyczące ośmiu funkcjonariuszy, pełniących służbę na Komisariacie), zaś organ – do którego wpłynęło podanie – nie udzielił jej w zakresie żądania w terminie zakreślonym ustawą o informacji. Prezentował przy tym stanowisko, że żądana informacja nie stanowi publicznej, jako nie pozostająca w związku ze sprawami publicznymi lecz mogąca służyć prywatnym celom Wnioskodawcy – odwołano się do pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej" (powołując stosowne orzeczenie). Organ nie kwestionował zaś dysponowania wnioskowaną informacją. Organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie stanowiła publicznej, podlegającej udostępnieniu we wskazanych powyżej trybach. Sąd w tym składzie podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, gdzie wskazano, że sama konkretna użyteczność informacji dla celów prywatnych wnioskodawcy, nie wyłącza możliwości żądania jej udostępnienia - gdy w istocie dotyczy ona generalnie spraw publicznych. Odmienne rozumienie - określających ramy udostępnienia informacji publicznej - przepisów prowadziłoby do absurdalnego skutku (intencji ustanowienia takich reguł nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy), gdzie określoną informację, która ze swego charakteru stanowi "publiczną" (dotyczy funkcjonowania państwa i jego instytucji), mogłaby pozyskać każda osoba, z wyjątkiem tej faktycznie nią aktualnie zainteresowanej - w kontekście swojej sytuacji osobistej (własnych interesów). Przy takim rozumieniu regulacji, osoba taka musiałby w istocie korzystać z pomocy niejako "pośrednika", który nie byłby bezpośrednio zainteresowany pozyskaniem informacji dla własnych celów, a więc mógł o nią wystąpić. Przyjęcie takiej koncepcji za właściwą nie realizowałoby celu - unikania sytuacji, gdy procedury dostępu do informacji publicznej byłyby wykorzystywane na realizację własnych interesów - lecz tworzyły w danym zakresie sztuczne acz równocześnie nieskuteczne bariery formalne (patrz tak samo aktualne orzecznictwo: wyroki NSA o sygn. akt III OSK 447/22 i 1639/22 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną. Sąd w tym składzie podziela oceny i argumentację sformułowane w wydanym wobec analogicznego stanu faktycznego prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 33/21). Wobec publicznego dostępu do treści uzasadnienia tego orzeczenia w sieci Internet (w CBOSA), powtarzanie pełnej argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że żądane informacje - wynikające z dokumentów urzędowych bądź gromadzonych przez organ wobec stosownych wymogów prawnych - stanowią informację publiczną, jako związane z funkcjonowaniem państwa - jego instytucji (tak wymienione przykładowo m.in. informacje w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, pkt. 4 lit. a tiret 1 wobec ust. 2 ustawy o informacji). Odrębną kwestią jest natomiast, czy żądane informacje (w formie stosownych dokumentów, ich kopii bądź przekazania zawartych w nich danych) można udostępnić Wnioskodawcy przez wzgląd na: - ochronę wartości, jak ograniczenie ujawniania informacji zastrzeżonych ustawowo, poszanowanie życia prywatnego (przesłanki wskazane w art. 5 ustawy informacji), bądź - ramy udostępniania informacji przetworzonej (wedle reguł art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). W kwestiach wystąpienia w sprawie takich ograniczeń organ może zająć stanowisko wyłącznie przez wydanie stosownej decyzji - nie zaś np. w odpowiedzi na skargę, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie. Ponieważ - wobec wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej – nie uczyniono zadość żądaniu ani też nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji zaś organ nie kwestionuje nią dysponowania, zasadna jest konkluzja, że pozostaje on w bezczynności. Sąd był więc obowiązany nakazać organowi rozpoznanie wniosku w stosownej formie. Błędnie kwalifikując żądanie Wnioskodawcy, jako niedotyczące udostępnienia informacji publicznej, naruszono przepisy prawa materialnego określające, co stanowi informację publiczną (tak odpowiednio wskazane w skardze art. 61 ust.1 i art. 1 ust. 1 ustawy informacji), zaś - w tego następstwie - uchybiono wynikającym z ustawy o informacji terminom udostępnienia informacji publicznej (art. 13). W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała natomiast charakteru intencjonalnego. Spowodowało ją błędne przekonanie, że organ nie jest obowiązany załatwić sprawy wedle reguł udostępnienia informacji publicznej - w formie przewidzianej ustawą o informacji. Okoliczność ta, jakkolwiek nie uwalnia organu z zarzutu bezczynności, ma jednak znaczenie w kontekście oceny zakresu stwierdzonej bezczynności. Uzasadnia przyjęcie, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W tym przypadku nie wystąpiły także przesłanki wymierzenia organowi grzywny, o co wnoszono w skardze. W danym zakresie Sąd więc ją oddalił. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zwrot kosztów postępowania - którymi w danym przypadku mogły być wydatki na korespondencję (Wnioskodawcę zwolniono z kosztów postępowania postanowieniem z 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SPP/Wa 200/23). Wnioskodawca nie przedstawił bowiem zestawienia poniesionych kosztów, które mogłoby podlegać weryfikacji, zaś nie może być rolą Sądu prowadzenie z urzędu postępowania wyjaśniającego w danym zakresie.